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| L’élargissement de 2004 à huit nouveaux membres aura des conséquences importantes sur la politique de l’Union européenne. Parmi toutes les retombées de cet évènement, quels sont les défis et les perspectives qui concernent la coopération au développement ? Vecteur important de la politique de l’Union et de ses membres, la coopération profitera-t-elle de cette évolution ? Ces questions sont l’occasion de se pencher sur ce domaine souvent ignoré par les préoccupations médiatiques, sauf lorsqu’il connaissent l’éclairage cru d’une catastrophe comme celle du tsunami. Derrière les ONG et les Etats, l’Europe des vingt-cinq participe elle aussi à l’exceptionnel élan humanitaire consécutif à la tragédie et tente d’y jouer son rôle. |
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L'Union en bienfaiteur mondial? L'Europe à vingt-cinq en 2005 par Florent Sebban Conseiller politique, Eurostep* L’Europe a connu en 2004 l’une de ces années charnières qui restent à jamais gravées dans les mémoires. Au-delà de son élargissement à huit pays d’Europe centrale et orientale et à deux pays méditerranéens, l’Union européenne s’est dotée d’une Constitution, a organisé les premières élections au Parlement européen dans vingt-cinq pays membres, mis en place une nouvelle Commission sous la direction de l’ancien Premier ministre portugais Jose Manuel Durao Barroso et accepté d’ouvrir des négociations d’adhésion avec la Turquie. Tous ces bouleversements se sont déroulés dans un contexte politique difficile en raison des négociations sur les futures finances de l’Union pour les années 2007-2013. Ces débats définiront entre autres les moyens que les Européens souhaitent se donner afin de placer l’Union en acteur mondial capable de refléter ses valeurs internes de solidarité, d’égalité et de justice sociale au cœur de ses relations avec le reste du monde et en particulier avec le monde en développement. Ces discussions ainsi que les futures négociations européennes en matière de développement seront influencées par la venue des dix nouveaux membres. Il semble donc intéressant de décrire la place que ces pays accordent à la coopération au développement avant d’analyser les grands défis en matière de développement qui attendent l’Europe des vongt-cinq en 2005. La coopération au développement chez les nouveaux Etats membres de l’UE « Les nouveaux pays membres qui ont tant cherché à intégrer l’Union européenne afin de devenir partenaires à part entière des pays ayant profité de la démocratie pendant une période bien plus importante, ne doivent pas oublier qu’en devenant membres ils n’ont pas obtenu uniquement des droits et des avantages, mais aussi une partie de la responsabilité européenne. » Vaclav Havel, Prague, 23 septembre 2004. Les dix nouveaux se sont très rapidement rendu compte des atouts qu’ils pouvaient présenter au niveau politique et économique pour l’Union à quinze. Toutefois, l’expérience des dix en matière de développement économique et social, de transition vers la démocratie et le respect des droits humains n’a que très rarement été soulignée comme un atout afin de renforcer la politique européenne d’aide aux pays les plus pauvres du monde. En effet, les négociations d’adhésion pour les dix nouveaux Etats membres (NEM) ont alloué une place très restreinte au renforcement des structures dédiées à la coopération au développement dans chacun de ces pays. Le développement était inclus très brièvement au sein du chapitre 26 des négociations intitulé « relations extérieures ». Ceci n’a pas incité ces donneurs émergeant (réémergeant dans certains cas, comme celui de la République tchèque) à refuser l’instrumentalisation de l’aide au développement comme simple outil servant les intérêts diplomatiques d’un pays. Parallèlement aux programmes d’aide multilatéraux auxquels les NEM sont obligés de contribuer (Fonds européen de développement, la Banque mondiale, le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et la malaria.), la plupart des NEM ont établi une liste de partenaires prioritaires afin de développer des programmes d’aide bilatéraux, à l’exception de Malte qui préfère se focaliser sur ses contributions aux programmes multilatéraux. Ces listes comprennent certains pays africains, mais sont généralement plutôt centrées sur l’Ukraine et la Biélorussie (pour la Pologne), la Biélorussie et les pays du sud Caucase (dans les cas de l’Estonie, de la Lettonie et de la Lituanie) ou encore les Balkans (dans le cas de la Slovénie). La plupart des nouveaux entrants ont donc créé des services restreints au sein du ministère des Affaires étrangères dans le but de définir et de mettre en œuvre les programmes bilatéraux de coopération au développement. Les ministères des Finances ont généralement gardé le pouvoir sur les montants alloués au développement et certains autres ministères comme l’Agriculture, l’Education ou encore le Commerce sont fréquemment impliqués dans ces nouveaux programmes d’aide bilatérale. D’autre part, les contributions des NEM à l’Aide publique au Développement (APD) se situent actuellement entre 0.02 et 0.12% de leur revenu national brut (RNB). Ces pays se sont tous engagés dans le cadre des Nations unies à augmenter leurs contributions à l’APD afin d’atteindre 0.7% de leur RNB avant 2015. Toutefois, l’augmentation du niveau de l’APD n’est pas aussi aisée en Lettonie (qui comprend encore de nombreuses zones de pauvreté) qu’elle ne l’est aux Pays-Bas. Les ministres européens du Développement semblent donc de plus en plus prêts à offrir une flexibilité accrue à leurs partenaires des NEM quant à leur contribution à l’APD. Il est souhaitable qu’un cadre réaliste d’augmentation des contributions à l’APD dans ces pays soit établi. En revanche, toute flexibilité accrue sur la quantité d’aide apportée par les NEM doit être compensée par une plus grande qualité de l’aide. Ainsi, il ne peut y avoir aucune concession quant au manque de cohérence ou à la lenteur du déliement de l’aide si les NEM sont autorisés à prendre plus de temps afin d’atteindre les 0.7% de leur RNB alloués à l’APD. Enfin, la société civile est l’un des éléments les plus dynamique en matière de coopération au développement dans les NEM. Ainsi une grande partie des dix Etats (à l’exception de Chypre) ont établi des plates-formes ou groupes de travail d’ONG afin de participer au dialogue politique avec le gouvernement, mais aussi à la mise en œuvre des programmes bilatéraux. Nouvelle Europe, nouveaux défis pour le développement Les célébrations qui ont pris place dans la majeure partie des capitales de l’Europe des vingt-cinq au 1er mai 2004 afin de consacrer la réunification du continent ont permis de mesurer plus encore la soif d’Europe des 450 millions de citoyens du vieux continent. Le dernier Eurobaromètre (1) souligne que plus de deux tiers des citoyens européens croient en la capacité de l’Union d’éradiquer la pauvreté dans le monde. Il est donc très clair que l’Europe des vingt-cinq se doit de conforter sa position de premier bailleur de fonds mondial en matière d’APD si l’Union désire se rapprocher de ses citoyens. A ces fins, il est vital de s’assurer que l’expérience des nouveaux membres puisse venir enrichir les relations de l’Union avec les pays en développement. Il est inutile de nier la volonté des NEM de renforcer les relations entre l’UE et ses voisins principalement à l’Est, mais aussi sur l’autre rive de la Méditerranée. Cela pourrait même fournir à l’Union l’opportunité de confirmer que ses relations avec les pays les plus pauvres du monde ne sont pas qu’un simple sentiment de culpabilité postcoloniale, mais une tentative de jouer un rôle de stabilisateur dans le nouvel ordre mondial. Ce rôle d’Europe leader en matière de développement, ce rôle que les peuples attendent de Lisbonne à Tallinn, de Dakar à Katmandu. La nouvelle Constitution européenne fournit les bases d’une Europe offrant le même cadre de coopération à tous les pays en développement de l’Afrique à l’Amérique latine en passant par le Caucase, la Méditerranée, l’Asie, le Pacifique et les Caraïbes. Ce cadre commun axé sur l’éradication de la pauvreté et les objectifs de développement du millénaire permet en effet de répondre aux préoccupations de certains anciens Etats membres, imaginant la dissolution de la politique européenne de développement suite à l’élargissement. Cette dissolution de la politique européenne de développement est possible, mais pas inévitable. Etant donné que la Constitution prévoit un cadre fort pour la politique de développement, une mise en œuvre rapide des provisions relatives au développement au sein de ce nouveau traité constituerait une avancée majeure vers le renforcement de cette politique et la confirmation d’une Europe capable de jouer une rôle de modérateur sur le plan mondial. L’élargissement peut permettre à l’Union de se placer en leader mondial pour l’accomplissement des objectifs du millénaire dans tous les pays en développement, si l’esprit de la nouvelle Constitution est reflété dans les discussions suivantes : La politique européenne de voisinage La Commission européenne, avec le soutien d’un bon nombre d’Etats membres a développé les fondements d’une politique européenne spécifique à l’égard de nos voisins de l’Est et de la Méditerranée (2). Les premières communications de la Commission au sujet de cette politique la définit comme un moyen économique, politique et culturel de promouvoir les intérêts de l’Union. Il est incontestable que l’Union se doit d’entretenir de bonnes relations avec son voisinage. Toutefois, de nombreux voisins de l’Union tels que la Géorgie, l’Arménie ou encore la Palestine connaissent des niveaux effrayants de pauvreté. Il paraît donc surprenant que l’Union souhaite combattre la pauvreté dans les pays en développement loin de ses frontières en continuant à entretenir des relations intéressées avec ses voisins qui connaissent pour certains des niveaux de développement bien inférieurs à différents pays africains ou asiatiques. L’attention particulière portée aux voisins de l’Union suite à l’élargissement doit permettre de sortir ces pays de la pauvreté et non de les installer dans des positions de dominés économiques, politiques ou culturels. La Constitution européenne prévoit que tous les pays en développement aient accès à la politique de coopération au développement de l’Union axée sur l’éradication de la pauvreté et les objectifs du millénaire. Ceci doit s’appliquer à nos voisins en développement. |
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En définitive, l’Europe à vingt-cinq présente certes quelques menaces pour la politique européenne de développement, mais cette grande Europe fournit également l’opportunité de placer l’Union en bienfaiteur mondial capable de baser ses relations avec le monde en développement sur ses valeurs humanistes et non plus sur des sentiments de culpabilité postcoloniale. L’Union doit saisir cette chance d’élargir une politique centrée sur la lutte contre la pauvreté à tous les pays en développement, y compris les pays pauvres voisins de l’Union. Les rendez-vous politiques de 2005 (politique de voisinage, revue de la politique de développement, nouvelles perspectives financières, revue des objectifs de développement du millénaire) permettront de déterminer si les Européens sont en mesure de saisir cette chance en mettant en oeuvre la nouvelle constitution qui définit l’Union comme un promoteur du développement durable dans tous les pays en développement. Florent Sebban (1) http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/ebs/ebs_184_fr.pdf (2) Algérie, Armenia, Azerbaïdjan, Biélorussie, Egypte, Georgia, Israël, Jordan, Liban, Libye, Moldavie, Maroc, Autorité palestinienne, Fédération de Russie, Syrie, Tunisie, Ukraine |
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* Eurostep est un réseau de quinze ONG de développement situées dans les pays européens. Ces organisations travaillent collectivement dans plus de cent pays autour du monde et ont un budget annuel combiné de plus de 650 millions d’euros. Les deux principaux buts d’Eurostep sont d’une part d’influencer les politiques d’aide publique au développement des institutions multilatérales et en particulier de l’Union européenne; et d’autre part d’améliorer la qualité et l’efficacité des initiatives prises par les ONG qui soutiennent un développement centré sur l’être humain. |
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 (c) François Henry / Colophon 2005 |
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L'aide humanitaire européenne et la crise du tsunami par Samathan Chaitkin Directrice de la communication et porte-parole de VOICE (Voluntary Organisations in Cooperation in Emergencies)* Depuis le 26 décembre 2004, l’Union européenne, comme le reste du monde, a tourné son attention vers le séisme et le tsunami dévastateurs qui ont fait des centaines de milliers de morts et des millions de rescapés sans abris ni moyens de subsistance dans plus de onze pays différents autour de l’océan Indien. L’aide humanitaire et les services de protection civile de l’Union se sont mobilisés dès le jour même du désastre. Cette intervention aurait-elle pu être plus efficace et aurait-elle dû jouer un rôle plus actif dans la coordination des efforts? Le rôle de coordination de l’UE Le Service d’aide humanitaire de la Commission européenne (ECHO) n’a pas été conçu pour assurer une coordination en période de crise, mais il agit comme un bailleur de fonds attentif et responsable, ce qui, de facto, implique souvent l’organisation coordonnée des activités de ses différents partenaires (quelque deux tiers des projets financés par ECHO sont menés par des ONG). Dans le cas de crises moins médiatisées – notamment en République démocratique du Congo, pour citer l’un des exemples les plus forts –, ECHO ne joue pas activement un rôle de coordination. Mais dans la pratique, puisque c’est l’un des principaux bailleurs de fonds dans certaines zones, le seul fait de financer et de programmer des activités dans plusieurs secteurs avec divers partenaires chargés de les mettre en œuvre, peut apparaître comme une forme de coordination. La catastrophe du tsunami se distinguait de la plupart des crises humanitaires par les quantités énormes de dons récoltés auprès des citoyens. Avec tant de capitaux disponibles, un organisme de financement institutionnel comme ECHO détient une part beaucoup plus petite des fonds de secours et a donc un contrôle plus limité sur l’intervention dans son ensemble. Plus directement, dans cette crise comme dans d’autres, ECHO insiste sur l’importance de confier le rôle de coordination principal à l’UN-OCHA (Office de coordination des affaires humanitaires), qui a un mandat international en la matière. Le soutien financier d’ECHO au rôle de coordination de l’OCHA représente, symboliquement, l’adhésion de l’Union européenne au multilatéralisme et son appui au système des Nations unies et au droit international. En termes pratiques, cet appui revient à choisir le seul coordinateur international possible qui soit neutre et acceptable pour tous les intervenants, y compris les ONG, la Croix Rouge, les autres agences des Nations unies et les services de protection civile ou les forces armées envoyées par différentes nations, sans parler des pays bénéficiaires. Défis politiques, défis pratiques À l’instar d’autres acteurs qui se sont mobilisés pour réagir au désastre dans l’océan Indien, les organisations humanitaires de l’Union européenne se trouvent confrontées à un défi logistique majeur dans l’étendue considérable de la zone touchée par le tsunami. Non seulement la région est vaste, mais elle est aussi variée: dans les pays en paix comme la Thaïlande et les Maldives, la catastrophe a été assez dévastatrice. Dans le Nord du Sri Lanka et à Banda Aceh, le tremblement de terre et le raz-de-marée s’ajoutaient aux circonstances politiques difficiles, et la crise peut être considérée comme une urgence complexe. La méthodologie humanitaire adopte souvent des approches différentes pour les catastrophes humanitaires ou pour les urgences complexes, et la zone touchée présente des défis différents. Par exemple, les difficultés d’acheminement de l’aide humanitaire dans certains endroits de la province d’Aceh, d’Indonésie et du Tamil Nadu, ou du Sri Lanka ont probablement des causes politiques. Pour donner une idée du contexte, à l’heure où ces li Dans la perspective de l’Union européenne, on a reproché à ECHO de prêter trop peu d’attention à l’enclave rebelle sri-lankaise du Tamil Nadu, mais en fait, des ONG sont présentes depuis longtemps dans ces zones d’après-conflit grâce à des fonds d’ECHO. Certaines, toujours avec le soutien d’ECHO, ont dirigé temporairement leurs efforts vers les régions côtières pour tenter de répondre aux besoins immédiats nés de cette crise. De même, des ONG partenaires d’ECHO travaillent depuis plusieurs années aux frontières de la Birmanie et pourraient déplacer certaines de leurs activités pour porter secours aux victimes de la catastrophe si l’accès était possible. Pour améliorer la situation logistique, ECHO prévoit d’ouvrir des antennes à Colombo et à Aceh. Les défis du tsunami à Bruxelles L’aide humanitaire européenne se trouve confrontée à des défis très différents à Bruxelles. La réaction instinctive de nombreux observateurs a été d’exprimer leur crainte que les fonds débloqués pour les secours en Asie du Sud ne soient prélevés sur les budgets destinés à d’autres situations de crises urgentes et dramatiques, mais néanmoins « oubliées », ailleurs dans le monde. Pour l’aide humanitaire, le problème ne paraît pas se poser puisque les vingt-trois millions d’euros déjà alloués à des actions dans l’océan Indien proviennent d’une réserve séparée du budget d’ECHO pour les urgences imprévues. De la même façon, la prochaine tranche de cent millions d’euros émane de la réserve d’urgence du budget global de la Commission européenne. Heureusement, aucun des programmes ordinaires d’ECHO pour l’Afrique centrale, le Soudan/Darfour, etc., n’en pâtira. Pour ce qui est de la réponse immédiate, donc, il n’y a pas de problème de monopolisation des fonds pour cette crise. Ce qui sera plus difficile, sera de trouver les 350 millions d’euros promis pour la réhabilitation à long terme et la reconstruction au cours des trois prochaines années. Le Parlement européen et le Conseil sont nettement moins disposés à puiser dans la réserve d’urgence pour le travail à long terme, et le prélèvement de fonds sur le budget Asie et Amérique latine (ALA) sera une opération délicate qui pourrait priver d’autres besoins des moyens nécessaires. Faut-il courir ce risque, compte tenu de la disponibilité inhabituelle et sans précédent de capitaux émanant d’autres sources pour les régions touchées par le tsunami ? Mais le président de la Commission Barroso s’y est engagé et cette crise a suscité une énorme vigilance à l’égard des promesses. L’Europe compte généralement parmi les principaux bailleurs de fonds et elle doit en partie à ce rôle sa stature internationale grandissante. La Commission européenne a mobilisé deux instruments principaux pour réagir immédiatement à la catastrophe : l’aide humanitaire d’ECHO, décrite ci-dessus, et le Mécanisme communautaire de protection civile. Ce dernier est un outil de coordination pour les différents services de protection civile des États membres. Sous la direction de l’Unité protection civile de la DG Environnement, il est conçu pour mener des actions conjointes en réponse à des catastrophes naturelles ou d’origine humaine (chimique, industrielle) sur le territoire de l’Union européenne, mais son mandat l’autorise à opérer dans des pays tiers. Dans les premiers jours de cette crise, la coordination des différents services de protection civile et des experts envoyés sur le terrain par ECHO n’a pas été parfaite, surtout en ce qui concerne l’échange d’informations. Toutefois, les intervenants européens n’ont pas rencontré de problèmes majeurs de conflits de compétences. Conscients de ces lacunes, les différents services de la Commission échangeront les informations recueillies sur le terrain et en tireront les ensei À des niveaux politiques plus élevés, les décideurs européens ont souligné la nécessité d’améliorer les capacités de réponse de la Commission en fonction de l’expérience du tsunami. Lors de la réunion extraordinaire du Conseil des affaires générales et des relations extérieures (GAERC) du 7 janvier, le Conseil a plaidé pour l’établissement d’un Corps volontaire européen d’aide humanitaire et le développement d’une capacité de réponse rapide pour l’Union européenne (1). Cet appel faisait écho à des idées lancées par des dirigeants européens à la suite du tsunami, notamment un corps européen de protection civile, des « casques rouges » pour réagir en cas de catastrophe. Curieusement, on a négligé de proposer des plans pour accroître les capacités de développement et le potentiel des instruments européens existants, comme ECHO ou le Mécanisme de protection civile. Les ONG et d’autres observateurs appellent plutôt à un renforcement des services et des budgets existants, et à une amélioration de la coordination entre les différentes directions et les services de la Commission, tout en maintenant leurs mandats clairement séparés. Un des meilleurs exemples de ce besoin de coordination au sein de la Commission, qui est aussi extrêmement pertinent dans le cas de la crise du tsunami, est la question des liens entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement (LRRD). De nombreux observateurs, des personnalités politiques des Nations unies ou de l’Union européenne ou encore des ONG et des pouvoirs publics locaux, ont fait part de leur crainte de voir les efforts actuels et leur impact durable pour les communautés et les populations touchées compromis par un suivi trop lent ou incomplet des vastes opérations de secours qui sont maintenant en place dans l’océan Indien. Les cas de l’ouragan Mitch, à la fin des années 1990, ou plus récemment le tremblement de terre de 2003 à Bam montrent qu’une réponse initiale efficace et de grande envergure est parfois suivie par une certaine négligence et des engagements non tenus lorsque l’attention du monde politique et des médias se porte sur d’autres sujets. La Commission européenne s’est attelée activement à relever le défi des LRRD depuis au moins une décennie, en tentant de combler le fossé qui sépare les programmes d’aide humanitaire d’urgence et les actions à plus long terme, qui dépendent de budgets distincts et font intervenir d’autres procédures, avec leurs propres caractéristiques politiques et des partenaires différents pour leur mise en œuvre. Tout comme le reste de la communauté internationale, l’Union européenne se trouve confrontée à un défi majeur en termes de coordination pour réussir, au cours des cinq à dix prochaines années, la transition entre une opération de secours marquée par une très forte intensité et un soutien durable à la reconstruction des ressources et des communautés dans les pays d’Asie du Sud touchés par le tsunami. Samathan Chaitkin |
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(1) Voir art. 20 des Conclusions du Conseil, 7 janvier 2005. |
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* VOICE (Voluntary Organisations In Cooperation in Emergencies) est un réseau d’ONG humanitaires européennes dont le siège se trouve à Bruxelles. |
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