Le secteur associatif africain,
autonome ou instrumentalisé?

par Guy Massart
de l'association Songes


L’émergence d’associations n’est pas un phénomène récent en Afrique. Depuis longtemps, il existe des initiatives d’action collective menées par des individus qui veulent répondre aux besoins qui se présentent. 

Depuis une quinzaine d’années, de plus en plus d’associations voient le jour. Ce phénomène coïncide avec les processus de démocratisation en cours dans de nombreux pays. Cette émancipation signifie-t-elle qu’elles ont aujourd’hui accès à une certaine forme d’autonomie ou sont-elles les instruments des bailleurs de fonds ? Les constats qui suivent font état d’une réalité et de pratiques vécues sur le terrain depuis près de dix ans.

La question de l’instrumentalisation s’inscrit dans le cadre de la définition des actions à mener avec les fonds disponibles. La notion d’instrumentalisation est péjorative. Elle souligne le pouvoir de contrainte de l’entité qui détient les ressources financières et qui impose son agenda, son programme de développement, à des exécutants disposant des ressources humaines pour le mettre en œuvre, mais non de capital. Cette relation ne manquera pas de rapporter le lecteur attentif au marxisme. Les ONG, tant du Nord que du Sud, ne sont-elles pas quelquefois appelées « agences d’exécution » ?  Nous constatons sur le terrain une instrumentalisation des associations par les bailleurs. Ainsi, les capacités de planification, d’initiative des associations sont muselées par le pouvoir des bailleurs. Il s’agit de réfléchir aux conditions qui permettent aux « exécutants » de prendre part à la définition des objectifs et des règles gouvernant l’utilisation des moyens financiers disponibles en faveur du « développement », en faveur du bien commun, en faveur des plus démunis. Nous opposons donc l’instrumentalisation à l’autonomie des associations.

Plus que la plupart de leurs homologues occidentales, les ONG africaines sont contraintes à autofinancer leur fonctionnement. Quant aux plus connues, soutenues par des fonds extérieurs, elles financent leur fonctionnement sur la base de projets distincts faute de fonds structurels. Même sans accès à des fonds extérieurs, les jeunes associations n’ont de cesse d’adopter le profil, les atours nécessaires à la séduction des bailleurs. Dans ce sens, il s’agit bien d’un pouvoir ; les exigences des bailleurs contribuent à dresser un cadre de référence pour les initiatives associatives, non lucratives et de promotion du bien commun.

Les intentions déclarées du cadre sont : garantir la transparence dans la gestion des ressources confiées, ainsi que les résultats tels qu’ils sont incarnés par des indicateurs prédéfinis dans des documents de projet, élaborés de manière plus ou moins participative. Ces procédures sont censées permettre que des leçons soient apprises et participent à l’amélioration de la mécanique du développement.

Sur le terrain, on constate des  difficultés de communication entre les bailleurs et la plupart des ONG nationales. D'une part, on peut noter une attitude de ruse et de grande dépendance des ONG et, d'autre part, une attitude de suspicion et de méfiance de la part des bailleurs. C'est par des actions concrètes que cette relation peut se transformer. SongES s'attelle à favoriser la réflexion au sein des associations, à encourager et accompagner les nouvelles attitudes en donnant les moyens techniques et organisationnels aux associations, de faire une analyse critique de leurs actions et des besoins afin de  produire des propositions, des stratégies concertées et basées sur une familiarité réelle avec les expériences vécues.

Il n'est pas inconciliable que la volonté de combler l'absence de services essentiels à la promotion et au bien-être par l'initiative de citoyens se double de leur volonté de s’assurer des revenus. Il est stérile de se réfugier derrière le voile de la suspicion envers toutes ces entités. Il faut prendre acte de la nécessité de financer en partie les frais de fonctionnement de ces services et de distinguer les entités prédatrices de celles qui se consacrent au service des pairs. Cette confusion entretient le statu quo, entrave le développement de nombreuses associations de bonne volonté, porte préjudice à la population en entier et reproduit au sein des associations une sorte de crainte qui porte peu à la transparence et ne favorise pas l'établissement de partenariats véritables. Dans des relations inégales, il faut reconnaître le caractère inévitable de la ruse.

La loi du marché, ici comme ailleurs ne peut être le meilleur arbitre. L’application du principe selon lequel le temps, l’expérience permettront de séparer « le bon grain de l’ivraie » est illusoire dans la perspective de la recherche du bien commun. D’abord, elle laisse trop de place aux lois invisibles, mais souterraines et concrètes, des jeux d’influence et de pouvoir ; ensuite, il importe justement que les initiatives des plus démunis, qui disposent de moins de ressources (financières, mais aussi en termes d’éducation, de réseaux d’influence, d’accès à l’information, etc.), soient soutenues dans leurs efforts d’organisation, collaborant ainsi à leur propre promotion.

Dans un contexte de solidarité transnationale ou même nationale, une règle essentielle et reconnue par tous est la transparence de la gestion des ressources financières et humaines, d’autant que ces ressources sont le fruit d’une solidarité publique et du public (les fonds proviennent d’impôts ou de dons émanent finalement de la même source : des citoyens du Nord ou du Sud, renonçant à des ressources qu’ils confient).  Seconde règle : le respect des droits de l’homme et des droits des travailleurs. Une troisième règle essentielle est la conformité aux fins non lucratives ou, si lucratives, rémunérant le travail et non le capital ou l’influence. Une quatrième règle aussi vague qu’intelligible : les objectifs et les activités de l’association visent la promotion de personnes dépassant la structure exécutive, mission altruiste.

Toute règle pose la question du contrôle, sans quoi elle ne peut être garantie publiquement. C’est à ce niveau que les réflexions sur les formes institutionnelles des associations et des ONG africaines se cristallisent entre elles et leurs « partenaires », leurs bailleurs, leurs bénéficiaires et certainement les ONG de renforcement et d’accompagnement. Le contrôle fonde un fonctionnement démocratique sur la confiance. Or, les fonctions de contrôle institutionnel théorique et classique des associations ne fonctionnent pas ou peu.

Il apparaît dans la pratique des associations qu’elles sont redevables « en premier lieu » auprès des bailleurs. Les comptes sont rendus via les rapports d’activités et les rapports financiers. Ces rapports sont conçus pour chaque projet et chaque bailleur. Les rapports complets, présentés lors d’une assemblée générale sont rares. Cependant, de plus en plus de bailleurs exigent des attestations annuelles d’audit financier. Cette situation, si elle est compréhensible eu égard à la provenance des fonds, souligne une situation d’inégalité certaine. Il faudrait, pour que cette solidarité internationale ait du sens (en plus d’une logique de pouvoir et de contrainte, voire de conformation) qu’elle s’ancre dans la légitimité gagnée, garantie auprès de groupes distincts des exécutifs et autant que possible de bénéficiaires organisés et informés. Il importe d’encourager ces processus de constitution de contre-pouvoirs et d’initiatives d’autopromotion des plus démunis. Le contrôle, tant au niveau local que national, repose sur la multiplication des acteurs institutionnels organisés, défendant leurs intérêts et vigiles des décisions et des actions qui influencent leurs vies. Or, ces éléments, affectant le cours des vies, se sont globalisés. La tâche de vigile et de lutte pour le respect des droits de tous s’est démultipliée.

Avant d’examiner quelques éléments essentiels au développement d’une capacité d’influer sur les actions et sur le cadre de développement du pays, bref, indispensables pour éviter l’instrumentalisation, il nous faut mettre en perspective l’actualité des sociétés civiles africaines. Comme l’écrit Achille Mbembe (1) : « Adossée à une histoire dont la profondeur est généralement perdue de vue par un grand nombre d’analystes, l’Afrique avance vers plusieurs directions, simultanément. Cette avancée ne se déroule pas le long d’une orbite close. Elle n’est ni lisse, ni unilinéaire. Elle pointe vers plusieurs débouchés à la fois ». La citation de Mbembe nous rappelle que notre mission de renforcement des sociétés civiles africaines s’inscrit dans la lutte contemporaine pour la définition du mode de gouvernement des sociétés africaines.

Quels seraient donc les facteurs permettant aux associations locales d’échapper à une instrumentalisation, à leur cantonnement au rôle d’exécutants de programmes ou de projets?

Commençons par les conditions de base. Les associations doivent pouvoir trouver des espaces pour développer leurs activités, mais aussi pour participer à la politique, pour devenir acteurs dans les arènes politiques. Cet espace public ne peut s’ouvrir que dans des situations de relative stabilité. Les conflits, les désastres humanitaires et les difficultés de survie limitent fortement les capacités des personnes à jouer leur rôle de citoyens. Dans ce sens, le développement socioéconomique et la stabilité politique restent des conditions primordiales. Les possibilités de se déplacer, de débattre, de communiquer, de disposer d’informations sont essentielles au développement de pensées et d’acteurs autonomes. Un second facteur déjà abordé est la capacité des acteurs associatifs à maîtriser le discours du développement. Pouvoir formuler ses intentions dans une forme déterminée apparaît clairement, dans nos observations des interactions entre les associations et les potentiels partenaires, comme une condition primordiale de la ruse et du dialogue même avec des acteurs exogènes. Troisièmement, pour parvenir à dicter l’agenda de leurs actions et obtenir des fonds pour les concrétiser, les organisations de la société civile doivent s’articuler, se concerter et pouvoir présenter des fronts, des revendications unifiés. Elles doivent former des forums de concertation et d’action, de pression, afin de devenir agents dans l’espace public qu’elles participent à forger et où pourront se développer des myriades d’associations. Ces coalitions, groupes de pression, se ménagent une place dans l’arène politique nationale. Toutefois, l'effectivité d’un réseau est indissociable de la qualité et de la légitimité de ses membres. Le renforcement des réseaux passe donc par le renforcement des membres. Les associations doivent pouvoir mobiliser des groupes de citoyens avec lesquels elles entretiennent des liens constants et réciproques.

Cette capacité de mobilisation, ou plutôt ce continuum entre les expériences quotidiennes de la majorité et les luttes et les débats dans l’espace public et surtout dans l’arène du développement, dépend de la capacité des associations à reconnaître et à répondre aux besoins des citoyens. De plus en plus d’associations parviennent à mobiliser sur une base volontaire des ressources de citoyens. Toute initiative ou action permettant de constituer un capital local doit être fortement encouragée. Cette dynamique se construit dans le dialogue constant entre leaders et membres et constitue la source du contrôle local des associations.

Un cinquième facteur, ou une conséquence des facteurs énumérés plus haut, tient à la diversification des sources de financement, incluant la mobilisation de ressources locales, mais aussi à l’existence de mannes, de fonds multilatéraux gérés sur place. Dans ces cas, des représentants de la société civile parviennent à participer, au même titre que d’autres acteurs, à la gestion de ces fonds.

Finalement, la constitution de fonds locaux ou sectoriels gérés par des entités hybrides et la montée en puissance d’autres acteurs « gouvernants » que l’Etat, traduisent une déliquescence de la capacité des Etats (mais pas toujours de leurs responsables engagés dans des réseaux souterrains) à cadrer les actions et les ressources financières pour le développement. La vision de la mission des ONG du Nord a été élaborée dans le cadre de sociétés différentes, en dialogue avec un Etat fort, capable de capter l’impôt et de le distribuer équitablement. C’est d’ailleurs dans ce cadre que se négocie l’instrumentalisation des ONG du Nord par les Etats qui les financent. Car la société civile n’existe qu’en dialogue avec d’autres acteurs publics, parmi lesquels le plus important est l’Etat, considéré comme émanation de la souveraineté du peuple et dont l’objectif est le bien commun. Or, la forme des Etats et des espaces publics au Nord et en Afrique est spécifique. Il nous faut saisir avec nos partenaires, les associations de développement, la mesure des réalités locales pour soutenir les luttes qui génèrent la confiance des citoyens dans la capacité de ces institutions à garantir le bien commun, institutions auxquelles le citoyen est prêt à confier un peu de ses propres ressources.

Guy Massart
SongES - www.songes.be

(c) François Henry / Colophon 2004

Le cas des ONG mozambicaines

par Joaquim Oliveira Mucar
Coordinateur de Magariro,
Association pour le développement communautaire- Mozambique


Au Mozambique, comme dans la plupart des pays africains, ONG nationales et acteurs de la coopération internationale (ONG internationales, agences des Nations unies, …) collaborent à l’exécution de projets de développement. Ces collaborations sont-elles de véritables relations de partenariat renforçant le développement institutionnel (1) des ONG mozambicaines ou servent-elles essentiellement les intérêts des ONG du Nord ?

Relayant la pensée et les avis de nombreuses ONG nationales, les constats que nous allons vous présenter tendent à confirmer qu’il s’agit plutôt de partenariats de façade.
Cet article met en évidence l’instrumentalisation(2) des ONG nationales par les ONG étrangères. Il analyse le phénomène sous différents angles : l’identité, la relation, la programmation et l’appui financier. Nous présentons un cas, celui de Magariro, une ONG créée en 2001 dans la province de Manica(3).


Instrumentalisation ou partenariat ?

Quantité d’ONG mozambicaines sont nées en calquant leur développement sur celui des ONG étrangères établies dans le pays : un développement par projets. Ici, les ONG étrangères ne se révèlent jamais totalement: elles y ont leurs représentants, leurs ressources, mais le coeur de l’association reste en Europe ou en Amérique. C’est d’ailleurs là-bas que se trouve le conseil d’administration [board], l’identité ou la raison d’être de l’organisation. Les principes de bonne gouvernance et de transparence suggèrent la séparation des pouvoirs : celui de gouverner pour le board et celui de gérer pour l’exécutif qui reçoit mandat d’opérationnaliser la vision, la mission et les stratégies définies par le board, absent du Mozambique. Les ONG étrangères au Mozambique fonctionnent donc comme un “tentacule” de l’organisation-mère du Nord. La plupart des techniciens ou des spécialistes qui la représente sont des expatriés, volontaires ou recrutés pour servir les intérêts de leurs “patrons”. Dans de nombreux cas, l’unique lien entre le personnel et ces ONG est le contrat de travail portant sur la réalisation de projets conçus au Nord ou au Mozambique. Les ONG nationales ont donc peu d’autres modèles à comparer en dehors des projets amenés et développés par les ONG étrangères. Pour cette raison, pour de nombreuses ONG mozambicaines, l’acte de naissance de l’association est un projet et non l’association en tant que telle.Tout se concentre sur la mise en oeuvre du projet, au détriment de la gouvernance de l’ONG, sorte d’extension de l’ONG étrangère. En conséquence, les prétendues relations de partenariat se limitent aux objectifs du projet et ne touchent ni la vision, pas plus que la mission ou les stratégies des ONG.

La notion de partenariat est très présente dans le vocabulaire des ONG nationales et étrangères, mais ce concept a des significations différentes : certains défendent que la simple transaction de ressources entre les deux organisations fait office de partenariat, d’autres conçoivent le partenariat comme une fin en soi et non comme un moyen pour atteindre les objectifs préconisés par les deux organisations ; d’autres encore, défendent que, pour avoir un partenariat véritable, il est nécessaire qu’existe une égalité de traitement, des visions et des objectifs communs, une réciprocité de bénéfices et des valeurs partagées entre les acteurs. Nous partageons cette dernière conception.

L’ONG nationale Magariro est née de l’initiative du personnel de l’ONG irlandaise Concern Worldwide. En fait, la création de Magariro constituait à vrai dire la stratégie de retrait de Concern du Mozambique. A l’issue de discussions approfondies entre la direction de Concern et le personnel national, il fut décidé que ce dernier concevrait l’organisation, l’identité, la vision et la mission de Magariro, tout comme sa structure organisationnelle. Ce processus fut entièrement financé par Concern et accompagné par des consultants externes spécialistes du développement organisationnel. Les membres fondateurs menèrent tout le processus, mobilisant les membres volontaires, identifiant et intéressant de potentiels membres du board, partageant sa vision avec le public et installant concrètement la structure initiale de l’ONG. Après la constitution formelle de l’ONG, un fond financier fut négocié, afin de permettre les premières recherches participatives sur le terrain. Elles donnèrent lieu à des projets de développement communautaire dans deux districts de la province de Manica.

Après la constitution formelle de l’organisation, la relation entre Concern et Magariro connut deux phases : tout d’abord, l’appui au renforcement des capacités institutionnelles de Magariro et ensuite, la réduction progressive de la dépendance envers Concern. En deux ans, Magariro a réduit  cette dépendance de 100 à 60%, grâce à de nouveaux partenariats établis avec d’autres ONG et des agences de développement. Ces différentes étapes n’ont pu être menées que parce que Magariro avait conçu un plan stratégique à moyen terme (trois ans) intégrant une stratégie de collectes de fonds étalée sur cinq ans.Toutefois, le développement institutionnel de Magariro connut de nombreuses difficultés, notamment lors la conclusion de partenariats avec d’autres institutions.

Sur six partenaires potentiels identifiés, un seul accepta une proposition de projet basée sur les besoins hiérarchisés par les bénéficiaires au niveau de la base. Tous les autres partenaires avaient dans leur menu d’interventions d’autres priorités qui devaient être mises en oeuvre en partenariat avec des ONG nationales, condition de financement définie par leurs bailleurs. Au moment de la partition des ressources, les conditions virent le jour : certaines concernaient la grille salariale à pratiquer dans les ONG (souvent inférieure au salaire minimum acceptable au niveau national), d’autres évoquaient les modalités de mise en oeuvre du projet (souvent contraires à la réalité du terrain), d’autres enfin contestaient l’acquisition de moyens logistiques pour la réalisation des projets. Ainsi, des ONG nationales comme Magariro sont contraintes d’assumer des partenariats non durables et contreproductifs. Ainsi en va-t-il des programmes des agences des Nations unies (entre autres le PAM et la FAO) qui débarquent avec leurs projets et cherchent des ONG nationales pour les phases d’exécution.

Ces “partenariats” contribuent-ils au développement institutionnel des ONG nationales ? Les ONG étrangères pourraient-elles mettre en oeuvre des projets dans les mêmes conditions que les ONG nationales, sans moyens, sans options de choix? Pensent-elles au rapport entre leurs propres coûts et les bénéfices récoltés sur le terrain? Quel scénario ces acteurs internationaux envisagent-ils après leur retrait? Que peuvent faire les ONG nationales et les autres institutions de la société civile pour développer des alternatives? Que faire pour que la société civile intervienne plus, qu’elle soit autodéterminée, proactive dans le processus de développement? L’instrumentalisation des ONG nationales par les ONG étrangères pourra-t-elle se transformer en une relation de partenariat sain et consacré à la lutte contre la pauvreté ? Les questions sont nombreuses, et les réponses dépendent essentiellement de la définition d’une vision du développement ainsi que de la démonstration sans équivoque par les ONG nationales d’une capacité d’intervention comparable à celle de leurs homologues étrangères.


Quel rôle pour les ONG du Nord?

Les constats que nous venons de faire montrent clairement que les ONG étrangères utilisent leur pouvoir financier et la fragilité des ONG nationales pour les instrumentaliser et perpétuer les conditions de dépendance à long terme.  Il est évident que le modèle que nombre d’ONG nationales ont adopté tient au fait que les ONG étrangères exécutent plutôt qu’elles ne facilitent. Ce modèle se base sur les projets et non sur une perspective holistique de l’organisation avec une distinction claire entre les rôles de gouvernance et de gestion. Malgré les signes positifs que sont les approches formatives pratiquées par certaines ONG étrangères, un conflit de valeurs et de pouvoirs persiste entre «partenaires » nationaux et étrangers. D’une part, l’immédiatisme, l’action dispersée et dénuée de vision et de stratégie réduit les possibilités d’autodétermination et de recherche d’identité propre par les ONG nationales. D’autre part, de nombreuses ONG nationales sont des créations extérieures, ne disposant pas réellement d’une base associative pouvant soutenir leur travail. Cette situation est aggravée par l’absence de culture philanthropique dans le chef de nombreuses institutions du secteur privé. 

Le manque de mécanismes internes pour une gestion transparente des biens doit retenir l’attention des ONG nationales. Le conflit d’intérêt entre la mission de l’organisation et les intérêts personnels des dirigeants persiste au sein de beaucoup d’ONG nationales. Cette situation est aggravée par le manque de clarté dans la séparation des pouvoirs. Les problèmes internes ne sont pas diagnostiqués de façon claire et honnête… Les symptômes sont traités, mais jamais les problèmes. En conséquence, ni les donateurs, ni les ONG étrangères ne donnent entière confiance aux ONG nationales, mais voient en elles des instruments de la quête de survie de leurs dirigeants.

La définition stratégique de la vision et de la mission des ONG nationales est donc un problème crucial. Actuellement, les ONG nationales ont tendance à tout accepter pourvu qu’il y ait financement, sans prendre en compte leurs capacités d’exécution. A force d’accepter des financements pour des projets commandés, l’identité des ONG se perd et se confond avec celle du bailleur.  Il est essentiel de mener une réflexion réaliste et profonde sur l’état actuel des ONG nationales et leur relation avec les ONG étrangères. Les intervenants doivent définir avec réalisme ce qu’ils ont à offrir dans un partenariat basé sur des valeurs et des visions partagées. L’apprentissage par l’action  doit devenir une pratique courante au sein des ONG. En effet, l’expérience s’acquiert par les actions réalisées, multipliant les expériences et les connaissances, tout en donnant naissance à de nouvelles actions.

Face à la situation actuelle, les ONG étrangères devraient concentrer leurs actions sur le renforcement de la capacité organisationnelle des ONG nationales, en transférant graduellement leur savoir-faire. Elles devraient cesser de considérer les ONG nationales comme leurs instruments de travail. La présence d’ONG étrangères au Mozambique ne se justifie que si elles servent les intérêts des Mozambicains, que si elles apportent une valeur ajoutée au pays. Plutôt que de servir de mécanisme de financement, elles devraient agir comme acteurs d’éducation au développement et au lobbying dans leur pays d’origine, afin que le Nord considère le Sud comme un partenaire de développement à l’ère de la globalisation. Le processus implique des risques et des échecs. Ceux-ci constituent les phases de développement en tant que telles : un processus d’expérimentation et d’adaptation d’approches cherchant à générer plus de dignité humaine et de justice sociale, lesquelles résultent dans la capacité [empoderamento] des personnes à utiliser leur vrai potentiel et à obtenir une vie meilleure.

Joaquim Oliveira Mucar
Traduit du portugais (Mozambique)
par Guy Massart

---

(1) Nous entendons par “développement institutionnel”, une approche holistique, dont l’objectif est l’amélioration de la capacité organisationnelle d’une ONG. Il s’agit d’un processus par lequel une ONG assiste l’autre sous la forme de formations, de financements et de moyens pour que la seconde puisse mener avec efficience et efficacité sa mission. Elle est holistique parce qu’elle se base sur un diagnostic des besoins, et parce qu’elle intervient à tous les niveaux de la compléxité organisationnelle, toujours pour rendre l’ONG plus efficiente, efficace et capable de réagir aux évènements extérieurs.
(2) Le terme “instrumentalisation” signifie ici l’utilisation des ONG nationales par les ONG étrangères pour atteindre leurs objectifs au détriment de l’identité et du mandat des premières.
(3) Dans l’article complet, présenté sur www.songes.be , un deuxième cas est développé (celui de Karibu, une ONG nationale établie en 1992-1993 dans la province de Nampula). Le texte complet compte également un historique de la genèse des ONG mozambicaines et leurs contextes socioéconomique et politique.