Une décennie de réformes agraires « dirigées par le marché » montre aujourd'hui son vrai visage. L'explosion des conflits liés à la terre, l'absence de justice sociale, l'endettement et les spéculations ont laissé des millions de ruraux sur le carreau.
Par les subventions massives accordées à leurs agriculteurs, les pays du Nord se mettent en outre en contradiction avec la doctrine qu'ils défendent pourtant avec vigueur, et excluent du marché les paysans du Sud. Politiques commerciales et politiques de développement devraient rester cohérentes, sans quoi les pays du Nord continueront à détruire ce qu'ils ont contribué à construire.
- Politique agraire
La Banque mondiale à l'heure des remises en question
par Priscilla Claeys & Céline Gautier - Les réformes agraires (Encart)
par Priscilla Claeys & Céline Gautier - Afrique : l'or blanc ne fait plus recette
par André Linard, Majda El Bied (st)
Politique
agraire
La Banque mondiale à l'heure des remises en question
par Priscilla
Claeys et Céline Gautier
Foodfirst
Information & Action Network (FIAN), Bruxelles.
Un vent d'autocritique souffle sur la Banque mondiale. Malheureusement, pas assez fort pour remettre en cause le modèle de réforme agraire assistée par le marché, manifestement déficient et voué à l'échec.
La réforme agraire assistée par le marché (voir encadré) a été mise en place dans trois pays tests : depuis 1995 en Afrique du Sud et en Colombie et depuis 1998 au Brésil. Bien que ses protagonistes en aient fait écho de manière positive et enthousiaste (quelques milliers de ménages en ont bénéficié en Colombie et en Afrique du Sud, 15.000 au Brésil), d'autres voix se sont rapidement élevées pour questionner le bien-fondé de ce succès annoncé.
En novembre 2002, la Banque mondiale elle-même a remis en cause son modèle de réforme agraire assistée par le marché dans son rapport intermédiaire d'évaluation de sa politique agraire. Les programmes de réforme agraire basés sur une démarche volontaire sont décrits comme des échecs, tant en Afrique du Sud qu'en Colombie. En Afrique du Sud, seuls 200.000 hectares de terres ont été transférés durant les trois premières années du programme (1994-1997) alors que l'objectif visait 99,07 millions d'hectares, soit un tiers de la surface agricole. En Colombie, le rapport mentionne que la totalité des fermes établies dans le cadre du programme sont aujourd'hui incapables d'honorer leurs dettes, ce qui met en péril le financement même de la réforme.
Ces critiques ont été favorablement accueillies par la société civile, et notamment par la Campagne globale pour la réforme agraire, menée conjointement par le FIAN (Foodfirst Information and Action Network) et la Via Campesina. Les membres de cette Campagne restent cependant très sceptiques. Ils critiquent la façon dont a été conduit le processus d'évaluation et doutent de la capacité (volonté ?) de la Banque à réorienter véritablement sa politique agraire. Le processus d'évaluation n'a impliqué que très sommairement les personnes pauvres et sans terre directement concernées. Les organisations paysannes et communautés rurales ont à peine été consultées.
La Campagne globale pour la réforme agraire estime aussi que la Banque mondiale ne va pas assez loin dans son analyse. La Banque admet l'échec des réformes tentées en Afrique du Sud et en Colombie, mais ne s'interroge pas suffisamment sur ses causes. Elle blâme la bureaucratie en Afrique du Sud et les coûts opérationnels de l'agence nationale de réforme agraire en Colombie, mais sans remettre en question les programmes eux-mêmes. Au Brésil, elle estime que les résultats sont satisfaisants, alors que le projet Banco da Terra (programme de réforme agraire assistée par le marché) a été suspendu en janvier 2003 par le ministre du Développement rural, suite à des problèmes d'infrastructure et de corruption et face à l'incapacité de payement des bénéficiaires.
De l'initiative de l'Etat au libre jeu du marché :
un passage du mal au pire
En proposant un nouveau modèle de réforme agraire, l'intention de la Banque mondiale était bonne. Les solutions proposées le sont nettement moins.
La critique libérale a combattu le modèle de réforme agraire classique en tant que tel. Pourtant, pour le FIAN, celui-ci reste le seul permettant de garantir le droit à la terre pour tous. C'est la manière dont il a été mis en oeuvre qui est critiquable, pas ses principes de base.
En effet, le plus souvent, les terres ont effectivement été distribuées, mais l'absence de mesures d'accompagnement et/ou l'absence d'un environnement économique favorisant les exploitations locales n'a pas permis à la réforme agraire de produire les effets attendus (développement, etc.). Pour le FIAN, la résistance de la part des propriétaires terriens n'est pas un constat d'échec de la réforme, mais au contraire un signe de bonne santé. Cela prouve en effet qu'il y a une réelle redistribution des ressources. L'approche volontaire est, par contre, utopique dans la mesure où ceux qui monopolisent la terre et donc le pouvoir ne vont pas accepter de se débarrasser si facilement de leurs privilèges.
En outre, la réforme agraire assistée par le marché fait l'impasse sur tous les critères de justice sociale. Si la réforme vise plus de justice, et donc une redistribution, il est logique qu'elle privilégie les plus défavorisés et non pas les plus aptes des agriculteurs. Attendre des paysans qu'ils fassent la demande pour bénéficier d'une terre apparaît encore plus problématique dès lors que l'on envisage le milieu rural, dominé par des grands propriétaires utilisant souvent menaces et répression.
Par ailleurs, en soulignant que les grands domaines ont été divisés en petites parcelles globalement moins rentables, on se limite à l'aspect économique du problème. Les grands domaines sont souvent ceux où sévissent les conditions de travail les plus dures et l'injustice la plus grande; ce sont donc précisément ceux-là qu'il faut démanteler en premier.
La critique souligne encore les lenteurs bureaucratiques dues à la centralisation. Néanmoins, cette gestion centralisée permet d'éviter les blocages par l'élite terrienne locale (liée au politique, corrompant l'administration, etc.). Enfin, la réforme de marché était censée permettre le rétablissement d'un prix normal de la terre. Depuis 1995, les expériences montrent au contraire que les propriétaires, laissés libres, font de la rétention de terres (spéculation), provoquant une hausse des prix.
Pour toutes ces raisons, le FIAN prône un retour à la réforme agraire classique. Malgré son coût élevé, elle représente un excellent investissement pour le développement dans la mesure où elle constitue la méthode la moins coûteuse pour mettre une personne au travail (si l'on compare avec la création d'un emploi dans l'industrie) et permet de garantir aux bénéficiaires les meilleurs revenus.
A l'inverse, la réforme agraire assistée par le marché ne donne aucun résultat d'ordre redistributif. En privilégiant l'efficience économique plutôt que la justice sociale, ce modèle ne sert en réalité qu'un groupe réduit de producteurs capables de rembourser les dettes liées à l'achat des terres, tandis qu'il exclut la majorité des paysans, pauvres, à qui la réforme agraire classique était destinée. C'est cette exclusion des paysans les moins « performants» qui est inadmissible, alors que les programmes de réforme agraire devraient permettre de garantir à tous l'accès à la terre et aux autres ressources productives nécessaires pour se nourrir par soi-même dans la dignité.
La réforme agraire : une obligation
envers les droits de la personne
Etre à l'abri de la faim est un droit humain fondamental, garanti par des traités internationaux. Combattre la faim, notamment par la mise en place de réformes agraires, n'est donc pas une faveur, mais une obligation des Etats.
Le Pacte international sur les Droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), ratifié, depuis sa rédaction en 1966, par plus de 140 pays, énonce, en son article 11, le « droit fondamental qu'a toute personne d'être à l'abri de la faim ». Les Etats signataires s'y engagent à respecter, à protéger et à garantir le droit à l'alimentation de leurs populations, et ce notamment - l'article 11 le dit explicitement - par la « réforme des régimes agraires ».
Une approche centrée sur le droit à se nourrir devrait donner la priorité à ceux qui seraient en mesure de se nourrir eux-mêmes s'ils avaient accès à un minimum de terres, de semences et d'outils. N'oublions pas que les trois quarts des personnes qui ont faim vivent en milieu rural ! Mais la distribution de la terre à elle seule ne peut constituer une stratégie de réduction de la pauvreté. Elle doit être accompagnée d'une série de mesures parallèles visant à renforcer les économies locales : accès aux connaissances en agro-écologie, accès aux semences, aux outils de base, au marché protégé du dumping, afin de garantir la production d'une nourriture adéquate.
Il est vital aussi qu'elle puisse s'inscrire dans le cadre de politiques agraires et agricoles, nationales et internationales, constituant un ensemble cohérent dans le but explicite de créer des emplois et de freiner l'exode rural. Il faut donc urgemment arrêter de mettre au premier plan la croissance du secteur agricole comme pilier de la lutte contre la pauvreté et abandonner les « mauvaises vieilles recettes » : libéralisation des marchés agricoles, augmentation de la productivité et de la compétitivité par le biais d'une privatisation accrue des services financiers, recours aux biotechnologies, produits à haute valeur ajoutée (brocolis, asperges, fleurs coupées, etc.), intégration au marché mondial, marchandisation et privatisation de l'eau.
C'est l'heure de rappeler que toute politique, nationale ou internationale, commerciale ou de développement, devrait pouvoir se construire, s'analyser et s'évaluer au regard des droits de la personne. Le plus urgent n'est-il pas la mise en place d'un cadre politique général garantissant leur respect partout et pour toutes et tous ?
Priscilla Claeys & Céline Gautier
Les réformes agraires
Très populaires dans les années 1950-1970, les programmes de redistribution des terres sont rayés des agendas politiques dans les années quatre-vingt (crise de la dette, etc.), et ce malgré la persistance de monopoles de la terre dans la majorité des pays du Sud. Ils renaissent au début des années nonante, avec l'éclosion de conflits liés à la terre (Brésil, Zimbabwe, Chiapas) et surtout par l'impulsion de la Banque mondiale.
- La réforme agraire « classique » est menée par l'Etat. Elle a été pratiquée, sous diverses variantes, à Cuba, en Bolivie, au Chili, au Pérou, au Mexique, dans le Kerala (Inde), aux Philippines, en Syrie et en Equateur. Dans ces pays, la redistribution des terres a couvert entre 30 et 80% de la superficie agricole totale, avec des résultats mitigés en termes de développement. Ailleurs, elle a connu des succès notables, comme à Taiwan, en Corée du Sud et au Japon où les réformes agraires ont permis un développement national dynamique et une réduction considérable de la pauvreté rurale. Nous ne nous attarderons pas sur les raisons qui ont fait de ces réformes tantôt des succès, tantôt des échecs, tant les méthodes et les contextes diffèrent.
- La réforme agraire classique, basée sur l'expropriation (avec versement d'une indemnisation compensatoire) et la redistribution, a été vivement critiquée par les partisans d'une approche libérale: coût élevé, bureaucratie importante et effets pervers comme la corruption, résistance des grands propriétaires terriens, division de grandes exploitations rentables en petites parcelles mal exploitées par des paysans incompétents, attribution de terres écologiquement fragiles et, enfin, distorsion du marché de la terre induisant une augmentation du prix moyen de la terre.
- La réforme agraire assistée par le marché a été promue à partir des années nonante par la Banque mondiale qui défend une approche « volontaire » de la réforme agraire. Ce modèle alternatif est censé éviter les dérives et les échecs et se veut aux antipodes de la réforme classique.
- L'acquisition de terres auprès des propriétaires se fait sur un modèle d'acheteurs et de vendeurs volontaires (willing buyer, willing seller). L'offre volontaire de terres est encouragée par un payement direct en liquide au propriétaire, à un prix dicté par le marché (par opposition à la fixation d'un plafond par exploitant agricole, à l'expropriation et au payement en bons d'Etat). Les bénéficiaires sont tenus de s'organiser en groupements et de manifester leur souhait d'acheter une terre (avant, ils étaient choisis par l'Etat). Les transactions sont privatisées et se veulent transparentes (elles étaient centralisées et obscures). Le prix de la terre devrait être bas étant donné que l'offre de terres devrait être importante.
P.C. & C.G.
Afrique : l'or blanc ne fait plus recette
par André Linard, Majda El Bied
InfoSud
L'Afrique de l'Ouest doit faire face à une crise du coton. Le prix mondial de la fibre de coton reste relativement faible. Les producteurs africains seraient compétitifs sans les subventions européennes et états-uniennes à leurs agriculteurs. Ils ont décidé de porter le débat au G8 et à l'OMC, en septembre.
Le cours du coton sur le marché international s'est mis à chuter en 2001. Baromètre des cours, l'indice Cotlook A est tombé de 64,95 cents la livre à 36,65 cents à la mi-octobre. Conséquence : une grave menace pour les producteurs ouest-africains. Dans cette région, deux millions de petits producteurs de dix pays et plusieurs millions d'autres personnes ont des revenus liés directement ou indirectement à la culture du coton.
Depuis octobre 2002, l'indice est remonté quelque peu. Le Comité consultatif international du coton (CCIC) précise que ces prix " resteront toutefois nettement inférieurs, pour la cinquième année consécutive, aux prix moyens à long terme de 0,72 US $ ". Les pays producteurs de coton en Afrique ne doivent donc pas se réjouir trop vite. Cette légère hausse s'explique entre autres par la forte baisse de la récolte cotonnière chinoise, due à des causes réversibles : sécheresse, réduction des superficies en raison du prix trop bas,...
Ce n'est cependant pas tant le prix qui gêne les producteurs de coton en Afrique qui, étant donné leurs coûts de production plus faibles, devraient être favorisés. Selon la logique du marché, les exportateurs de l'Union européenne (la Grèce, surtout) et les Etats-Unis devraient réduire leur offre, leur prix de revient étant plus élevé. Mais le marché du coton connaît un paradoxe : l'offre ne diminue guère, malgré un prix faible.
Pour beaucoup, l'explication réside dans les subventions accordées par l'Union européenne et les Etats-Unis à leurs producteurs, permettant à ceux-ci de produire à un coût très inférieur à la réalité. C'est l'avis des pays membres de l'Association cotonnière africaine (ACA), dont l'objectif est la défense de la filière du coton par la solidarité entre pays producteurs de la région. Pour l'ACA, le marché mondial du coton connaît aujourd'hui des " dysfonctionnements " et des " pratiques déloyales ". En novembre 2001 déjà, les organisations paysannes des trois principaux pays producteurs de coton d'Afrique de l'Ouest (Mali, Bénin et Burkina Faso), rejointes par une organisation régionale malgache, avaient lancé un cri d'alarme explicite : " Ces subventions ont des effets pervers sur les économies de nos pays, car elles stimulent artificiellement la production mondiale et entraînent une surproduction, et donc la chute des cours sur le marché mondial. Les subventions dont bénéficient les agriculteurs de l'Union européenne et des États-Unis leur permettent de mieux résister à ces chutes de prix ". Les Etats-Unis ont donné 3,7 milliards de dollars à leurs producteurs l'an dernier. Autres subventionneurs visés : l'Europe (700 millions de dollars), la Chine (1,2 milliard de dollars en 2001/2002), l'Espagne, la Grèce, la Turquie, le Brésil, le Mexique, l'Egypte.
Selon M. Ibrahim Maloum, président de l'ACA, " la production cotonnière africaine bénéficie de nombreux avantages comparatifs. L'Afrique ne demande pas un traitement exceptionnel, mais au contraire, le respect par tous des règles de l'Organisation mondiale du commerce. " Aucun État africain n'a les moyens de soutenir ses propres producteurs comme le font les États-Unis et l'Europe.
L'Europe sur la sellette
L'OMC sera saisie de la question durant la conférence de Cancùn, en septembre prochain. Le président burkinabé, Blaise Compaoré, a déjà exprimé son mécontentement quant à ses subventions, en se rendant à Genève afin de tirer la sonnette d'alarme : " le coton burkinabé est compétitif (50% moins cher que celui des producteurs subventionnés) et fait vivre deux millions de personnes ; nous avons suivi toutes les réformes de privatisation, de libéralisation, d'ajustement économique. Or ces efforts sont anéantis ; les subventions nous ont fait perdre 12% de nos recettes d'exportation. Les pays du Nord devraient avoir une cohérence entre leurs politiques de commerce et du développement, pour ne pas détruire ce qu'ils ont contribué à construire. " De nouveau, le libéralisme économique a tenté d'imposer ses " lois ", sans tenir compte de la spécificité des agricultures traditionnelles.
Pourtant, l'Europe ne se considère pas en tort, à en croire le Commissaire au commerce, Pascal Lamy, qui rappelle notamment que le coton des pays africains PMA entre sans frais de douanes dans l'Union européenne, et que l'Europe importe énormément de produits textiles. Dans une déclaration intitulée " Quelques idées simples pour l'agriculture européenne " (23 septembre 2002), sept des quinze ministres européens chargés de l'agriculture, dont le Wallon José Happart, affirment sans y voir de contradiction que " les agricultures de nombre de ces pays [du Tiers-Monde], en particulier en Afrique, ont avant tout vocation à assurer l'autosuffisance alimentaire. Celle-ci est gravement mise à mal par la destruction des agricultures traditionnelles, qui provoquent une hausse des importations et accroissent ainsi l'endettement de ces Etats. " Comme par hasard, Les subventions européennes n'auraient donc aucun lien avec les difficultés des agriculteurs africains, selon ces ministres, qui oublient que de facto, l'agriculture des pays du Sud a été orientée vers l'exportation, souvent sous la pression des pays industrialisés. Encore une fois, lorsqu'il s'agit d'aider les pays d'Afrique et de s'auréoler de gloire, tout le monde se bouscule au portillon. Par contre, reconnaître des erreurs potentielles et revoir ses propositions afin d'offrir une politique économique plus adéquate, semblent ne pas être dans les cordes de l'Union européenne et des États-Unis.
(c) François Henry / Colophon 2003
La Banque mondiale dispose
La privatisation des filières du coton en Afrique francophone consacre les vues de la Banque mondiale face au modèle CFDT (Compagnie française pour le développement du textile). Celle-ci prônait l'approche intégrée de la filière du coton (en clair : un opérateur couvre les différentes étapes de la production).
La Banque mondiale rétorquait que l'approche intégrée est " un modèle sous-optimal (ndlr : inefficace) et prive le producteur d'une partie de la valeur ajoutée qui devrait lui revenir en système concurrentiel. " La CFDT n'est cependant pas neutre, puisque sous son nouveau nom de Dagris (Développement agricole et industriel), elle continue de détenir une part du capital de sociétés cotonnières africaines.
Les grands principes (libéralisation, privatisation...) défendus par les institutions internationales montrent donc une fois de plus que leurs répercussions sur les populations sont loin d'être aussi favorables que ce que la pensée dominante laisse entrevoir.
André Linard & Majda El Bied