- La longue marche contre la pauvreté par Anne Peeters
- L'indignation, et puis quoi? par André Zaleski
Troisième conférence des PMA
La longue marche contre la pauvreté
par Anne Peeters du GRESEA
Groupe de Recherche pour une stratégie économique alternative
A la veille de la troisième conférence des pays les moins avancés (PMA) qui s'est tenue à Bruxelles, en mai dernier, le bilan établi par la Conférence des Nations unies pour le Commerce et le Développement quant aux évolutions rencontrées par ces pays était mitigé. Côté face : avec la Banque mondiale, la CNUCED admet que le nombre de personnes vivant en-dessous du seuil d'extrême pauvreté a diminué. Elles étaient 1, 175 milliards (sur 6 milliards) en 2000 contre 1,276 milliards de moyenne dans les années 90.Autre motif de satisfaction : les investissements, considérés comme le moteur de la croissance, auraient légèrement augmenté dans les pays classés PMA.
Côté pile en revanche, les griefs s'accumulent. Tout d'abord le nombre de pays membres du groupe des pays les plus défavorisés a augmenté. De plus, un pays comme le Sénégal, perçu pourtant comme un fleuron de l'Afrique occidentale francophone, s'apprête à rejoindre ce club, on ne peut des moins fermés, malheureusement. En outre, si l'on se réfère aux seuls critères d'avant la réflexion du Programme des Nations unies sur le Développement, il n'y a pas eu de croissance du produit intérieur brut par habitant, mesure en vigueur jusqu'au début des années 80, pour mesurer la vigueur économique d'un pays. Mieux : si l'on se réfère à l'échéance 2015 fixée par la conférence de Bruxelles, pour permettre à un certain nombre de PMA de dépasser le seuil de 900 dollars de PIB par an et par habitant, on doit constater qu'en tenant compte des rythmes de croissance actuels, seul un pays y arriverait. Enfin, la situation s'est détériorée en Afrique subsaharienne, un continent qui concentre la majorité des PMA.
Le constat a donc été amer pour les participants à cette troisième conférence. Et l'amertume a des vertus vite oubliées dès que se ferment les portes des grandes rencontres, à en juger par les insuffisances constatées par rapport aux engagements de la deuxième conférence.
D'où sept engagements. Ambitieux certes, mais dont la réalité reflète les contradictions des analyses que l'on peut porter sur les recettes à apporter au développement.
La première action vise les populations. Dans une optique de développement durable aujourd'hui acceptée par tous, les pays participants s'engagent à mener des actions en faveur, avant tout, des populations. En clair, à ce qu'il y ait une égalité d'accès aux ressources pour tous.
Deuxième point : la bonne gouvernance. Vieux cheval de bataille des libéraux anglo-saxons, elle est plus que jamais affirmée, avec cette nuance, reflet des débats entre les nations du Sud et du Nord : la bonne gouvernance est à la fois une question nationale et internationale. Dans la foulée de cette résolution, le troisième engagement: celui qui vise à renforcer les capacités humaines et institutionnelles, conditions sine qua non de la bonne gouvernance. A cet égard, on aura noté que la notion de 20 / 20, mise à l'ordre du jour de la conférence de Copenhague sur le développement social en 1995, est ressortie des profondeurs dans lesquelles on l'avait oubliée. Pour rappel, cette mesure consiste en une sorte de « donnant - donnant » entre pays du Nord et pays du Sud où les premiers s'engagent à consacrer 20% de leur aide au développement aux secteurs sociaux tandis que les pays bénéficiaires s'engagent de leur côté à consacrer 20% de leurs ressources à ces mêmes secteurs.
Quatrième mesure : la mise en place de capacités de production suffisantes «pour que les PMA bénéficient de la mondialisation». Concrètement, ce catalogue de bonnes intentions porte avant tout sur les infrastructures de transports et de télécommunications, sur le soutien à la diffusion des nouvelles technologies de l'information et de la communication et sur des mesures visant à attirer des investissements étrangers et les aides publiques au développement.
Dans le même ordre d'idées, la cinquième mesure vise le développement du rôle du commerce dans le développement, rôle contesté par certains économistes du développement comme on le sait, mais reconnu par la majorité d'entre eux en revanche. En ce sens, les participants à la conférence ont plaidé pour une plus grande cohérence entre les institutions concernées par les questions commerciales, mais aussi pour une multiplication des accords commerciaux régionaux.
Enfin dans une optique de développement durable, les participants insistent sur la nécessité de réduire la vulnérabilité environnementale des PMA et enfin, sur l'urgence de mobiliser les ressources financières.
Insuffisances
Cette liste d'engagements, si elle est intéressante, ne manquent pas d'insuffisances et d'incohérences. Ainsi, la bonne gouvernance a été en pratique une réflexion de pays occidentaux. Comment dès lors imaginer que la définition de la bonne gouvernance échappe à des critères d'efficacité et de productivité qui ne sont pas nécessairement l'apanage de tous les pays du Sud en particulier des pays les moins avancés. Quant aux nouvelles technologies, pour ne citer que cet exemple, il ne s'agit pas que d'une question d'accès, mais aussi de maîtrise qui existe en réalité dans bon nombre de PMA..Sauf à oublier le phénomène d'exode des cerveaux particulièrement aigus dans ce domaine.
Quant aux réflexions amorcées sur les questions de commerce et de développement, elles touchent à des débats fondamentaux sur le rôle du commerce dans le développement ainsi que sur les différents modèles, généralement avortés ou se soldant par un échec, mis en exergue depuis qu'une pensée sur le développement existe, c'est-à-dire, grosso modo, depuis la fin du colonialisme.
Force est de constater que des organisations internationales aux prémisses parfois très différents ont convergé sur les mêmes questions. De la CNUCED à la Banque mondiale à l'OCDE, en passant par le PNUD, modèle d'audace en la matière, l'avis selon lequel les anciennes recettes ont échoué est unanime. Les divergences portent davantage sur les «nouvelles» recettes.
La CNUCED, lieu d'expression par excellence des gouvernements du Tiers-Monde, ne néglige pas pour sa part l'importance de l'accès de ces pays au commerce internationale. Et de ce point de vue, on ne peut qu'établir que les pays les moins avancés, soit plus de 10% de la population mondiale, représente non seulement moins de 4% du commerce mondial, mais qu'en outre, ce commerce est celui de matières premières, mettant leurs producteurs dans un état de dépendance important. La CNUCED plaide donc pour un renforcement de l'accès au marché, essentiellement par quatre moyens : la sécurité du traitement préférentiel garanti, une détaxation pour une palette importante de produits, l'harmonisation des systèmes de certification d'origine de telle sorte que les PMA puissent s'y conformer et enfin, le renforcement de la coopération technique en vue de maximiser l'utilisation des préférences commerciales.
Les institutions de Bretton Woods, FMI et Banque mondiale, ont établi quant à elles le bilan des politiques qu'elles ont encouragées dans ces pays du Sud et en particulier dans les PMA. Ces bilans se sont notamment concrétisés par les programmes spéciaux en faveur des pays pauvres très endettés, les PPTE. Ils ont notamment pris la voie d'une annulation partielle de la dette. La Banque mondiale a elle intensifié ses opérations au titre de l'Association pour le Développement international (IDA) mis en place au seul bénéfice des PMA. Les analyses, les diagnostics et les remèdes de ces deux organisations se retrouvent, à quelques détails près, dans les études de l'Organisation pour le Commerce et le Développement économiques (OCDE), club des pays riches qui est devenu au fil des ans, un bureau d'études de la mondialisation.
A la veille de la Conférence de Bruxelles, le Bureau international du Travail (BIT) s'est lui aussi penché sur les problèmes spécifiques en matière d'emploi que pose la situation des PMA. Il a avancé plusieurs propositions. Celles-ci portent sur quatre axes. Le premier axe vise au développement des ressources humaines et de l'emploi. Il se décline sous la forme de programmes de créations d'emplois et de projets destinés spécifiquement aux zones lusophones. Le deuxième axe porte sur la protection sociale. On y trouve des projets de soutien à la micro-assurance santé, à la réassurance des régimes communautaires d'assurance maladie ainsi qu'une réflexion sur le lien entre le niveau des revenus et la fréquentation scolaire. A propos du dialogue social, le BIT s'attache à la notion de travail décent et à la réduction de la pauvreté. Enfin, le BIT envisage des actions spécifiques en direction de groupes plus vulnérables comme les malades du sida et les enfants.
La dette au centre
On notera que la plupart des acteurs admettent aujourd'hui que l'impact de la dette sur les lenteurs en matière de développement est important. Au forum des ONG, on demande ainsi l'annulation pure et simple des dettes du Tiers-Monde. Quant à la CNUCED, elle envisage avec prudence les effets de l'initiative «Highly Indebted Poor Countries» (HIPC). Les pays participant à cette troisième conférence n'ont pu dès lors que se dire «préoccupés» par le surendettement extérieur qui frappe la plupart des PMA. Mais ils s'engagent aussi à «progresser vers l'annulation totale de la dette publique bilatérale».
Anne Peeters
Le cas du Sénégal
Comment un pays comme le Sénégal qui, longtemps, a offert le visage d'un pays d'Afrique occidentale qui « s'en sortait » a-t-il pu en arriver à se retrouver dans le groupe des PMA ? Ce sont les Nations Unies elles-mêmes qui fournissent une partie de l'explication. Elles constatent ainsi que le pays n'a absolument pas bénéficié de l'intensification du commerce mondial des marchandises. En réalité, les exportations du Sénégal, à l'instar d'autres PMA, semblent bloquées par des quotas, des taxes douanières et des obstacles techniques.
Ces constats doivent dès lors susciter bien des questions quant à la concrétisation du discours sur les bienfaits de la libéralisation des échanges. Si dans certains cas, il suffit de se pencher sur les chiffres pour constater que l'effet dit de « resaupoudrage » s'est fait attendre, dans d'autres, et c'est le cas du Sénégal, on a le sentiment, que ces pays n'ont pas bénéficié des mêmes conditions que les pays riches. En bref, tout se passe comme si on était dans une course à handicaps dont les règles auraient été faussées : ce sont les plus faibles au départ qui se trouveraient pénalisés dans la compétition à laquelle ils doivent participer.
Y a-t-il un remède à la pauvreté extrême ?
La persistance de la pauvreté et l'augmentation du nombre de pays pauvres à part entière doivent évidemment susciter des débats sur les modèles de développement mis en oeuvre au cours des cinquante dernières années.
Le modèle le plus courant est celui du développement par insertion dans le commerce international. La logique est élémentaire : le commerce génère des revenus et c'est la croissance économique qui sera la base du développement dans son ensemble. C'est ce modèle là qui a prévalu dans les pays occidentaux dits riches. La recette simplissime remonte à Adam Smith et à David Ricardo.
Le bilan est évidemment mitigé. D'abord, même nos pays n'ont pas échappé à la création ou au maintien de poches de pauvreté à l'intérieur des Etats. Sous le coup des spécialisations, des déplacements d'activités économiques ou de changements techniques et technologiques, des régions ont littéralement sombré. Mais la richesse globale a permis de surmonter ces faiblesses. Cette richesse globale n'est pas encore suffisante dans la plupart des PMA qui souffrent de déséquilibres internes. Première cause d'échec. Autre cause : celui qui est lié aux « mauvaises » spécialisations. En d'autres termes, le commerce tel qu'il fonctionne depuis une décennie préfère les nouvelles technologies à la production de cacao. Cela rapporte plus ! Les déséquilibres dans les termes de l'échange ont fait le reste. Il y a une inégale répartition des avantages comparatifs.
Certains mécanismes d'aide ont été explicitement fondés sur l'avantage commercial comme levier de croissance. C'est le cas entre autres, des accords de Yaoundé, devenus Lomé, qui ont uni jusqu'il y a peu l'Union européenne et les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Ce groupe - qui est composé de nombreux PMA - a bénéficié de préférences commerciales, de mécanismes de soutien au prix de certains produits (sucre, bananes, rhum, minerai) ainsi que d'un mécanisme général de stabilisation des recettes d'exportation (STABEX). A l'issue de ces accords qui ont été en vigueur, moyennant modifications de parcours, pendant trente ans, force a été de constater qu'aucun pays n'avait véritablement décollé et que, bien au contraire, un grand nombre d'entre eux ont reculé sur tous les indices de bien-être des populations. C'est ce constat ajouté aux nouvelles contraintes introduites par la signature des accords de Marrakech qui a réorienté la coopération européenne vers les accords de Cotonou. On retiendra aussi, dans le même ordre d'idées, que c'est sur le même modèle que s'est basé le commissaire au commerce extérieur, Pascal Lamy, lorsqu'il a lancé l'initiative « everything but arms » (tout sauf les armes), qui supprime les quotas et les tarifs pour les tous les produits venant des pays du Sud, sauf pour les armes.
En amont, la plupart des modèles de développement qui ont vu le jour après les colonisations étaient basés sur l'industrialisation en vue de substituer des productions nationales aux importations. Ce modèle ne tenait en réalité pas compte de l'ouverture annoncée des espaces nationaux et de la difficulté de faire fonctionner une économie en autarcie.
En définissant de façon autre que strictement numérique, la pauvreté extrême, le Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD) a fait avancer la conception de la lutte contre la pauvreté. Celle-ci est basée sur le croisement de trois principaux critères : la durée de vie moyenne, le niveau d'instruction et le niveau de vie. Cette donnée, mise au point par les économistes pakistanais et indien, Mahbu ul Hacq et Amartya Sen, s'est traduite par les indicateurs de développement humain. Mais si l'analyse semble avoir progressé, c'est loin d'être le cas des stratégies et le chemin d'une réduction réelle de la pauvreté à l'échelle des nations est encore long.
A.P.
L'indignation, et puis quoi?
par André Zaleski
Journaliste RTBF
Le 14 mai, la cérémonie d'ouverture, dans les locaux clinquants du Parlement européen, résonne de la même indignation, parfois martelée par les mêmes orateurs. Mais dans les travées de l'hémicycle comme dans les salles aménagées pour elle, la presse ne se bouscule pas, et la sensation s'installe, dès les premiers discours, d'un ronronnement suspect, mais pas inédit...
La conférence de presse menée par les organisations non-gouvernementales quelques jours avant l'ouverture du Sommet annonçait la couleur : la pauvreté ne se « vend » pas comme les droits des enfants ou la protection de l'environnement. Les 600 millions de personnes vivant avec un $ par jour auront du mal à se faire entendre...
En cette matinée du 14 mai, les nègres des orateurs ont pourtant bien travaillé : les plus pauvres parmi les pauvres ne manquent pas de porte-paroles. « La pauvreté est abjecte et fait honte à l'humanité », rappelle Koffie Annan '« Nous avons le devoir et le pouvoir de faire disparaître la misère » soulignent les hôtes européens... Le président Chirac surpasse tous ses prédécesseurs en lyrisme : « les pays pauvres sont en réalité les quartiers pauvres du village planétaire. Notre impuissance collective à assurer le progrès pour tous défigure et fragilise la réussite économique et sociale dont se targuent les pays industrialisés, de même que la persistance de la pauvreté chez nous trahit l'insuffisance de nos politiques sociales... ».
C'est bien dit, et ce n'est pas faux ! Jusqu'à la conclusion du président français : une nouvelle ère est en vue, où les efforts conjugués des pays industrialisés et des pouvoirs en place dans les pays les plus pauvres feront de ceux-ci le prochain espace de la croissance économique et sociale: « demain, les Pays les Moins Avancés seront les Prochains Pays Emergents. Je vous propose qu'ils soient désormais appelés ainsi... » Est-elle là, cette avancée tant attendue ? Les PMA sont en réalité des PPE, tout va déjà beaucoup mieux, les plus gros nuages sont derrière nous...
Plus sérieusement, cette « diplomatie compassionnelle », comme l'a joliment surnommé Babette Stern dans l'édition du Monde du 15 mai, révèle bien les limites des grands rendez-vous onusiens, qui ne sont trop souvent qu'une somme de bonnes intentions individuelles cachant mal une profonde impuissance collective !
Le coeur et la raison
Pourtant, le diagnostic établi par la Cnuced dans les mois qui ont précédé la troisième Conférence sur les PMA ne laissait pas de doutes sur l'échec individuel et collectif des différentes politiques de lutte contre la pauvreté. Ce n'est pas la presse, mais les responsables des agences des Nations-Unies eux-mêmes, relayés dans bien des cas par les responsables politiques nationaux, qui ont mis l'accent sur le temps du parler vrai et de l'action efficace. L'allègement de la dette, les effets néfastes des politiques d'ajustement structurel, les excès de la libération du commerce mondial, la diminution de l'aide publique bilatérale sont des pistes et des constats qui fourmillent aujourd'hui dans les documents officiels, à tel point que certains d'entre eux pourraient passer pour des revendications des organisations non-gouvernementales...Le temps, pouvait-on croire, était peut-être venu de répercuter ce diagnostic partagé dans un programme concret...
Tragique méprise! A l'heure de rédiger le programme d'action, les dissensions se sont révélées au grand jour, entre pays riches d'abord, entre les riches et les pays du sud ensuite. Les textes ont été épluchés au mot près, la répartition des efforts devait être « équitable » , et les promesses non coercitives...
La déclaration finale de Bruxelles rejoint ainsi le catalogue des voeux de Nouvel-an, faits de bonnes résolutions sur lesquelles se pose dix ans plus tard un regard nostalgique... au moment du constat suivant !
Entre rêve et réalité
Faut-il , porté par une nouvelle déception, remettre sur la table la question du rôle et de la raison d'être de l'Organisation des Nations-Unies ?
Chaque Sommet, chaque rendez-vous de cette nature se traduit par une facture en dizaines de millions de dollars ; les participants- presse ou délégués- sont inondés de documents, statistiques, propositions, réalisations qui tentent de les persuader de l'action positive que le PNUD, la FAO, l'UNICEF, l'OMS, le PAM et tous les autres jouent dans la lutte pour le développement et contre la pauvreté : ces documents se ressemblent , par leur caractère luxueux parfois, par leur contenu souvent... mais ils dégagent une impression de rivalité, plutôt que de complémentarité !
Bien sur, l'ONU n'est pas responsable des conflits régionaux ou des catastrophes climatiques. Mais à la lecture des budgets consacrés, des projets réalisés ou projetés, des objectifs réaffirmés, il est difficile de ne pas ressentir une impression de malaise, identique à celle qui prévaut quand une conférence internationale se referme par l'annonce des suivantes, où d'autres documents ressortiront avec les mêmes constats et les mêmes engagements ! Qu'il s'agisse de traiter de l'habitat, de la santé, de l'alimentation ou de l'éducation, l'objectif fondamental reste l'application et le respect de la Déclaration universelle des Droits de l'homme. Le rôle essentiel de toute la constellation des Nations-Unies devrait être d'amener de plus en plus d'Etats membres à les appliquer : le fait que ce sont précisément ces Etats qui font et défont la hiérarchie et les règles de l'ONU ne simplifie pas les choses... On contourne donc l'immobilisme en organisant des Sommets, des Années thématiques, des Décennies, et des conférences d'évaluation... C'est sans doute mieux que le silence, et les Sommets ont sans doute le mérite de maintenir le dialogue. Mais le prix du compromis, c'est l'accueil à la tribune mondiale d'un ministre membre de la junte birmane, le tapis rouge déroulé aux pieds d'une dictature africaine, et les courbettes adressées à la Chine la semaine où elle procède à des dizaines d'exécutions sommaires...
L'organisation non-gouvernementale UN Watch, basée à Genève, s'attache à promouvoir l'application et le respect de la Charte des Nations-Unies.
Dans un article publié à l'occasion du cinquantième anniversaire de l'institution, un de ses collaborateurs, Morris Abram, tentait de resituer son rôle à la lumière des succès et des échecs qui ont marqué son demi-siècle d'existence. Il constatait que, malgré des moyens financiers insuffisants, les Nations-Unies continuaient de mettre sur pied «des conférences mondiales élaborées, parfois répétitives, tournant souvent en rond , sans résultats concrets (...) L'Assemblée générale reste par contre un divan de psychiatre pour la conscience globale, une agora diplomatique inimitée, un catalyseur pour l'instauration de codes internationaux de bonne conduite, un fournisseur de services de base doté d'un potentiel immense pour traiter de dossiers tels que la santé, l'environnement ou les réfugiés...»
Dans l'introduction de son Rapport 2001, Human Rights Watch rejoint sur le fond le jugement précédent : «Si l'on veut que l'ONU demeure une ressource viable pour rencontrer les problèmes les plus complexes du monde, il faut que les nations qui la composent prennent l'engagement immédiat et sincère de lui ôter sa camisole de force, l'anémie institutionnelle qu'ils lui ont imposée !»
Les journalistes présents à Bruxelles, que les multiples conférences de presse tentaient de convaincre du progrès que constituaient les accords de coopération entre quelques villes du nord et du sud, l'instauration du principe de l'aide déliée ou la meilleure prise en compte des pays les moins avancés dans les prochaines négociations commerciales, avaient tous, sans doute, un a-priori favorable à l'égard de la thématique de la pauvreté : ce n'est pas se départir de son objectivité que de soutenir un propos généreux, et la lutte contre la misère ne se discute pas...Mais, peut-être parce que ce type de conférences n'est après tout que le miroir grossissant des mesquineries et rivalités qu'ils ont l'habitude de constater à l'échelon national, ils y ont retrouvé toute les nuances qui existent entre les efforts à faire et la promesse de faire des efforts, entre la vigueur d'une indignation et celle de la riposte...
La déception n'empêche pas la lucidité,le contraire est vrai aussi...
André Zaleski