pour le reconstruction du Congo
par Rosa Mari Roig i Berenguer
Analyste politique
La coopération structurelle internationale est de retour après avoir été interrompue en 1990 à la suite du massacre des étudiants de Lubumbashi sous le régime du président Mobutu Sese Seko. Ainsi, durant toute la décennie nonante, le pays n'a pas bénéficié d'appui structurel extérieur à son programme de développement. La plupart des bailleurs de fonds ont fait le choix de ne plus travailler en RDC. La communauté internationale est partie tout d'un coupsoudainement, sauf excepté quelques institutions multilatérales et bilatérales qui ont maintenu au dans le pays une présence plus symbolique que réelle.
À l'heure actuelle, la signature des Accords de Lusaka, la libéralisation de l'espace politique en même temps que la gravité de la misère de la population et la faiblesse des infrastructures poussent les partenaires internationaux à reprendre contact avec la RDC. En fait, sur le plan international, la nomination du gouvernement de transition a été unanimement saluée et, dans le cadre de la mondialisation, un gouvernement qui a le soutientbénéficie d'un soutien international a plus de chance d'instaurer unela démocratie et d'asseoir sa souveraineté.
La société civile a besoin de comprendre clairement l'orientation des politiques de reconstruction entreprises par le gouvernement et les bailleurs de fonds ; elle doit être capable de proposer des réajustements qui impliquent le peuple de manière tangible.
La société civile est introduite comme une des composantes de la politique de coopération internationale. Mais les espaces et les mécanismes indispensables à une véritable concertation ne sont pas vraiment organisés. Comment la société civile peut-elle donc trouver sa participation dans les programmes?
D'un côté, il faut voir que les organisations de la société civile pèsent déjà dans le débat des politiques de développement mondial. Si, en 1990, les organisations de la société civile participaient à 21% des projets financés par la Banque mondiale, en 2003 elles prennent part à 72% des projets. D'un autre côté, le volet commercial est aussi présent derrière chaque programme de coopération internationale, et la participation de la société civile est principalement destinée au développement du processus de globalisation économique. C'est dire que la participation de la société civile s'accroît, mais à quel prix?
La Banque mondiale
On observe des réajustements dans la politique de la BM, où la société civile est considérée comme un acteur. Mais un acteur actif ou passif? La BM est de retour en RDC après plus de douze ans de rupture de la coopération structurelle à travers divers programmes de lutte contre la pauvreté. La BM reconnaît que de graves faiblesses de gestion dans les institutions publiques n'ont pas permis à ses interventions de changer qualitativement et de manière significative la vie de la population congolaise. Néanmoins, si la BM a reconnu des erreurs dans le passé, elle a aussi signalé que la société civile de la RDC doit changer pour être crédible et pouvoir participer à la mise en place d'un plan de reconstruction. Mais, pour être crédible et accepter la participation des organisations du Sud, parmi les conditions établies, il manque un interlocuteur devant la BM, il manque de professionnels dans les ONG du Sud pour la gestion des ressources, le niveau de corruption élevé, etc. On regarde des ONG du Sud et des ONG du Nord avec les mêmes lunettes, lorsque les conditions de départ sont différentes pour chacun. Les ressources ne sont pas les mêmes. Beaucoup d'ONG locales éprouvent des difficultés pour obtenir des informations sur la politique de coopération internationale - accès aux documents, compréhension du français et de l'anglais, etc. Comme souvent, de la théorie à la pratique, le chemin est long et périlleux. Le discours parle de la participation de la société civile, et la pratique montre qu'il n'y a pas une vraie volonté de changer la situation actuelle. Autrement, il y aurait des mécanismes et des moyens pour réussir.
Deuxièmement, les bailleurs de fonds, et parmi eux la BM, se réfèrent aux agents locaux de tout le monde sans distinguer les spécificités culturelles, économiques, politiques et sociales de chaque pays. Ainsi, la BM considère que le modèle de développement économique établi en Corée du Sud quelques décennies avant peut être exportable en RDC. Ce qui est une erreur. La Corée du Sud et la RDC n'ont rien à voir (histoire, sociologie, politique, etc.), et la copie d'un modèle asiatique pour l'Afrique peut être déjà prévu comme un échec, puisque les valeurs culturelles ne sont pas les mêmes et que le développement de la structure étatique, ou du système économique, ne sera jamais semblable. Mais, dans le cas où la Corée du Sud et la RDC auraient des ressemblances, est-ce que le modèle de développement du pays asiatique comprend la société civile comme un acteur actif et fondamental? Est-ce que la politique de coopération internationale de la BM à la Corée du Sud a placé les ONG locales au centre du processus politique? Aujourd'hui, peut-on se référer à la Corée du Sud comme à une démocratie participative?
Dans le discours de la BM, d'autres éléments méritent aussi quelques commentaires. La BM demande le développement d'un partenariat avec la société civile pour la mise en oeuvre d'un plan de coopération de qualité. Cependant, la BM ne parle qu'en termes économiques, lorsque l'établissement d'un modèle d'économie néolibéral ne peut pas démarrer sans un État de droit.
L'Union européenne
L' Union européenne a aussi réajusté sa politique de coopération internationale. A la Convention de Lomé a succédé l'Accord de Cotonou, dans lequel la société civile a théoriquement la possibilité d'influencer les programmes de coopération de l'UE.
Néanmoins, on voit que le discours institutionnel est très loin de la pratique. Si le rôle des agents locaux a été étendu par rapport à la Convention de Lomé, il faut signaler que l'Accord de Cotonou ne prévoit rien sur les modalités de consultation de la société civile.
Par ailleurs, on continue à parler du dialogue politique, des droits de l'homme, de la démocratie et de l'État de droit. Est-ce qu'il y a un changement? Ce n'est pas l'exportation du modèle de société européenne aux pays ACP comme c'est le cas en RDC ? Est-ce qu'on peut parler de droits de l'homme ailleurs que dans le monde occidental? Enfin, on regarde les pays comme la RDC avec des lunettes occidentales, et n'est-ce pas parce qu'on voudrait que la RDC soit comme la France ou la Belgique? À ce moment, ne serait-il pas meilleur de parler de «nouvelle colonisation»?
Est-ce qu'il y a intérêt à aider à la construction d'un État en RDC ou le but est-il de construire une économie de marché où les États européens et les entreprises puissent élargir leurs activités? La politique de coopération internationale n'est-elle pas la politique extérieure de l'Union européenne? Mais la politique économique est aussi l'autre pilier de la politique extérieure de l' UE. C'est donc difficile d'imaginer que la politique de coopération européenne et la politique économique européenne ne soient pas coordonnées selon les intérêts des États membres de l'UE. Alors, est-ce que l'UE va favoriser les intérêts des pays ACP par devant les intérêts de leurs pays membres? Devant une entreprise européenne d'exportation d'armes en RDC, quelle va être la prise de position des gouvernements européens? Défendre les intérêts des citoyens européens (l'entreprise) ou défendre les intérêts des Congolais (en finir avec l'approvisionnement d'armes destinées aux armées)?
Les Nations unies
Les représentants du Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD) en RDC parlent de mettre sur place un forum de débat entre tous les acteurs, acteurs publics et acteurs non publics (société civile et entreprises privées). Ils signalent que les membres de la société civile ont le potentiel pour participer à la politique de coopération et, par conséquent, à la construction d'un État démocratique en RDC. Néanmoins, on ne parle pas de la formation des ressources humaines, des difficultés d'exporter le modèle d'organisation occidental (la démocratie et l'économie de marché) en Afrique, du manque de circulation d'informations, des intérêts opposés entre les États du Nord et les États du Sud, etc.
Comment est-il possible que les programmes de coopération au Nicaragua suivent les mêmes principes que les programmes de coopération en RDC? Comment croire que les Nations unies vont aider à la construction d'un État démocratique en RDC, alors que ses représentants là-bas n'ont pas d'intérêts à changer la situation? Les fonctionnaires des NU ont-ils la volonté d'établir un État? Les représentants des NU à Kinshasa collaborent-ils avec les ONG du Nord qui travaillent avec les couches sociales défavorisées? Comment expliquer le refus de l'UNICEF pendant plus de six mois à distribuer 5000 cahiers de notes donnés par une petite ONG aux enfants soldats? Peut-on faire des affaires dans la coopération internationale? Si la réponse est affirmative, il est donc visible que le discours officiel est loin de l'action politique.
La société civile : une nébuleuse
La société civile congolaise est une nébuleuse, mais une nébuleuse reconnue pour sa participation et son rôle déterminant dans la chute du régime de Mobutu - rôle reconnu par le nouveau gouvernement de Joseph Kabila. Ses membres géreront le pays en tant que ministres, députés et sénateurs. Théoriquement, dans un État en guerre qui ne dispose pas d'une structure institutionnelle, elle assume de nombreuses responsabilités et occupe les très nombreux espaces que le pouvoir politique formel est incapable de combler. La société civile ne se limite pas à exécuter des programmes de développement. Elle participe à la construction de l'État démocratique. Mais, ceci demande une formation spécialisée de ses représentants en tant qu'acteurs politiques déterminants pour pouvoir participer au processus de construction d'un État démocratique. Ils doivent développer des capacités d'analyse et acquérir une meilleure connaissance des programmes de coopération internationale en RDC pour aboutir à une participation réelle et réussie. A l'inverse, les ONG du Nord ne devraient être que des canaux de déploiement de ressources pour les membres de la société civile locale, qui joueront un rôle-clé (proposition, élaboration, exécution et évaluation).
Une intervention croissante des bailleurs de fonds dans la reconstruction de la RDC dans tous les domaines - économique, politique et social - pourrait conduire à une «reféodalisation» de la sphère publique congolaise au moment où la direction du pays reste aux mains des ONG du Nord. Les «blancs», administrateurs, géreraient le pays et les Congolais comme des administrés qui donc seraient limités à jouer un rôle secondaire. De ce fait, la synergie de l'époque de la colonisation serait de retour. Les programmes de coopération devraient donc être maîtrisés et définis par les pays récepteurs et non par les donateurs, comme c'est le cas pour les Accords de Cotonou, le PNUD, etc.
La société civile et le citoyen congolais
Du point de vue de la théorie de la démocratie participative, le citoyen est un artisan actif dans la construction de l'État démocratique: il participe à l'organisation et à l'exercice du pouvoir politique (élections, manifestations, ...). Les citoyens sont la sève d'un État démocratique. Les citoyens décident des autorités qui conduiront le pays. Ils les contrôlent. Ils leur rappellent qu'elles ont en charge les intérêts de la population. Par ailleurs, pour que les élus rendent compte de leurs actions entre les élections, la population s'organise et s'appuie sur des organisations pour défendre ses positions. Les organisations de la société civile ne devraient toutefois pas assumer des fonctions relevant légitimement de l'État. Au contraire, une alliance stratégique doit unir les deux parties. Le but de la démocratie est en effet de résoudre un conflit d'intérêts par le dialogue. Est-ce que la politique de coopération internationale à la RDC prend racine dans la démocratie participative? Quelle est la définition de la démocratie à la base des programmes de coopération des NU, de la BM, de l'Europe, etc.? Pourquoi n'y a-t-il pas de consensus entre les bailleurs de fonds sur les définitions de la démocratie et de la société civile?
Actuellement, les membres de la société civile sont surtout des représentants d'organisations congolaises, principaux détenteurs de ressources (formation académique, contact avec les cultures occidentales, accès au pouvoir politique, rapports avec l'armée, etc.). Il s'agit généralement d'intellectuels, de figures emblématiques de la lutte contre la dictature de Mobutu, qui proviennent en majorité de la bourgeoisie intellectuelle. Par ce fait, la société civile risque de ne pas atteindre les couches sociales les plus basses.
De nouveau, on soulève les questions suivantes : quels sont les critères de sélection des organisations membres de la société civile?, pourquoi n'y a-t-il pas une définition commune de la société civile pour l'élaboration des programmes de coopération internationale en RDC? Les collectivités sont-elles toutes comprises dans la définition de la société civile ? Les syndicats, les paysans, les chômeurs, les soldats, les Eglises, etc. peuvent-ils être définis comme membres de la société civile?
L'intégration de la population à l'État démocratique se réalise d'abord par la concession du statut de citoyen. Mais, les programmes de coopération internationale sont-ils à la recherche de l'intégration des Congolais dans le nouvel ordre politique et économique? Les bailleurs de fonds pensent-ils à inclure tous les Congolais dans leurs programmes d'action en RDC?
La bonne gouvernance
Dernièrement, les politiques de coopération internationale ont introduit le concept de bonne gouvernance comme condition pour exécuter un programme de coopération au développement dans un pays. C'est le cas des Nations unies à travers le PNUD ou de la Commission européenne à travers l'accord de Cotonou.
Sous le terme de bonne gouvernance, on désigne l'implication d'entreprises, d'associations, de groupes, etc. dans la gestion de communautés urbaines en remplacement des services publics. En bref, la bonne gouvernance fait référence à la coordination des différents acteurs gouvernementaux (locaux, régionaux, nationaux et supranationaux) et des acteurs non gouvernementaux pour l'application des politiques de coopération. Cependant, leurs intérêts sont opposés. Les acteurs gouvernementaux favorisent l'intérêt général avant l'intérêt individuel, à l'inverse des acteurs non gouvernementaux. Mais dans une démocratie, l'État s'occupe de gérer les jeux d'intérêts pour favoriser la société dans son ensemble. Le conflit s'articule à travers le dialogue.
Le cadre institutionnel devrait donc être le point de départ de la construction d'un Etat démocratique. Il est nécessaire de jeter les bases d'une concertation permanente, d'une collaboration franche et d'une confiance mutuelle entre les acteurs. L'ordre institutionnel nouveau en RDC constitue l'enjeu majeur de la société civile, et il ne peut pas être atteint sans l'aide de la politique de coopération internationale. Mais la politique de coopération internationale ne peut pas être uniquement un canal de déploiement d'instruments pour faire participer la population dans son ensemble, des couches les plus pauvres aux couches les plus riches, à un dialogue avec le gouvernement, pour modifier en sa faveur l'équilibre en matière d'influence politique. Il est essentiel que la société civile puisse se faire entendre au niveau national ainsi qu'au niveau international pour déterminer les politiques de reconstruction du pays.
Rosa Mari Roig i Berenguer
Pour en savoir plus ...
La société civile congolaise
Etat des lieux et perspectives
Baudouin Hamuli Kabarhuza, Ferdinand Mushi Mugomo
et Norbert Yambayamba Shuku.
Colophon éditions, 2003. (10 euros)
L'Accord de Cotonou
Les habits neufs de la servitude
Fabienne Bédéchian, Hakim Ben Hammouda, Pierre Castella, Gérard Fonteneau, Raoul Marc Jennar, Gérard Karlshausen, James Mackie, Gustave Massiah, Didier Claude Rod et Erik Rydberg. Colophon éditions, 2002. (10 euros)
Ouvrage collectif réalisé en partenariat avec le GRESEA
(Groupe de recherche pour une stratégie économique alternative), Bruxelles.
Ces ouvrages sont disponibles sur commande
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