par Stéphane Monclaire
Enseignant au département de science politique de la Sorbonne (Université de Paris I)
Chercheur au CREDAL

Le« Le Brésil n'est pas un pays pauvre, mais un pays injuste », aimait à répéter l'ancien président et sociologue Fernando Henrique Cardoso (1995-2002). De fait, cette république fédérative, grande comme seize fois et demie la France, constitue la neuvième économie du globe. Doté d'un sous-sol très riche en minerais (second producteur mondial pour le fer, cinquième pour le manganèse, bien placé pour la bauxite et l'étain) et en pétrole (ses réserves le placent au 14e rang mondial), jouissant d'une variété de climats et d'immenses surfaces cultivables très propices à l'agriculture intensive (premier producteur mondial de café et de sucre, second pour le cacao, cinquième pour le coton, gros producteur de céréales) et à l'élevage (quatrième rang mondial pour le bétail), le Brésil est un géant. Si les points forts de son industrie (20% du PIB) demeurent l'acier, l'automobile, l'aéronautique et les produits pétrochimiques, il a su diversifier et étendre la fabrication de produits manufacturés et de biens durables. En outre, il a créé des industries à technologie très avancée (télécommunications, traitement de données, biotechnologie, nouveaux matériaux). Mais ce glorieux palmarès se double de profondes disparités socioéconomiques au sein de la population (177 millions d'habitants dont 115 millions inscrits sur les listes électorales).


De profondes inégalités

ertes en vingt ans, l'indice de développement humain IDH) a progressé : 0.679 en 1980 puis 0.713 en 1990 (soit +5%) et 0.764 en 2000 (soit +15,5%). Mais aujourd'hui septante-deux pays dans le monde ont un meilleur IDH et les écarts selon la couleur de peau restent importants : parmi les Blancs (soit 55% des inscrits), l'IDH est de 0,811 tandis qu'il n'est que de 0,700 chez les Noirs (7% des inscrits). C'est surtout d'une unité fédérative à une autre, d'une ville à une autre et parfois même au sein d'une même ville que les écarts demeurent abyssaux, même s'ils se sont quelque peu réduits. Le contraste entre les prospères régions du Sud et du Sudeste auxquelles, en 2000 (date du dernier recensement), appartenaient 96 des 100 villes dotées du meilleur IDH du pays, et les régions déshéritées du Nord et surtout du Nordeste (où sont situées l'essentiel des villes ayant l'IDH le plus bas) est aussi flagrant que connu. En 2000, environ 0,200 point (contre 0,250 en 1990) séparait l'unité fédérale ayant le meilleur IDH (le District fédéral, c'est-à-dire Brasília) et celle ayant le plus bas (Alagoas). À l'échelon des villes, 0,452 point (contre un peu plus d'un demi point en 1990) séparait les villes ayant le meilleur IDH et le pire. De sorte qu'en 2000, soit deux ans avant les élections présidentielles, législatives et gouvernatoriales, seuls 37% des inscrits vivaient dans des communes ayant, selon l'ONU, un IDH élevé (c'est-à-dire compris entre 0,800 et 1). Enfin, au coeur des grandes villes et des mégapoles, des favelas peuvent côtoyer des quartiers cossus.

Si de réels efforts ont été engagés ces dernières années pour mieux scolariser les enfants, la population adulte demeure globalement sous-instruite, surtout dans les régions économiquement mal et peu intégrées. En 2000, 28,7% des inscrits brésiliens (mais deux cinquièmes au Nordeste contre un cinquième au Sudeste) n'avaient jamais été scolarisés ou alors moins de trois ans ; et 30,2% ne l'avaient été que durant 4, 5, 6 ou 7 ans. Statistiquement, plus les individus sont âgés, moins ils ont été scolarisés longtemps, surtout s'ils sont de sexe féminin (en 2000, parmi les personnes de 60 ans ou plus, 32% des hommes et 36% des femmes étaient sans instruction).

Les inégalités de revenus sont tout aussi considérables. Certes depuis 1980, le pouvoir d'achat a augmenté, y compris pour les plus démunis. Mais l'indice Gini est accablant. En 2000, les 10% de Brésiliens les plus riches jouissaient de richesses quatre fois et demie supérieures à celles, cumulées, détenues par les 40% les plus pauvres. Un tel déséquilibre continue de faire du Brésil un des pays les plus inégalitaires au monde.

Autrement dit, lorsque le nouveau président brésilien, Luís Inácio Lula da Silva, couramment appelé « Lula » promet de réduire les inégalités sociales, il s'attèle à un chantier colossal. Certes, le fondateur du Parti des Travailleurs (PT, formation passée progressivement, en vingt ans, de la gauche radicale à un positionnement social-démocrate) ne prétend pas résoudre ce problème séculaire dans les quatre ans de son mandat ; mais il a promis de mettre en oeuvre les réformes structurelles et d'investir dans les politiques publiques (logement, santé, éducation,...) permettant d'atténuer sensiblement ces inégalités. Or, bien que Lula et son équipe affichent régulièrement leur volonté de concrétiser ces projets, ils n'ont pas les moyens politiques et surtout financiers qu'exige la concrétisation de tels projets. De fait, la victoire électorale de Lula ne doit pas être l'arbre qui cache la forêt.


Les limites d'une victoire électorale

Les 61,3% de suffrages exprimés recueillis au second tour de la présidentielle (soit 52,8 millions de voix) ne doivent pas faire illusion. Certes, avant Lula, aucun chef d'Etat brésilien n'avait été élu avec un pourcentage si élevé. Il est aussi remarquable que dans ce pays dont le pouvoir a toujours été aux mains des élites, ce soit un ex-ouvrier tourneur qui ait été élu. Mais ce passé de « fils du peuple », né de paysans nordestins poussés par la misère à migrer vers São Paulo, cette image de self made man (Lula n'a que le certificat d'études) devenu, après avoir exercé dès l'adolescence divers petits métiers, leader syndical, ce capital de sincérité (principale qualité que les Brésiliens lui reconnaissent depuis son entrée en politique via la création du PT en 1981), suffisent-ils à faire oublier les conditions de sa victoire ?

Le charisme de Lula n'explique pas tout. Bien sûr, il a constamment progressé à chacune de ses quatre tentatives successives de conquête de la présidence (17,2% au premier tour en 1989, 27% en 1994, 31,7% en 1998 et 46,4% en 2002). Bien sûr, il a su exploiter la dégradation économique survenue depuis 1998. Toutefois, sa victoire tient aussi à la fade campagne de son principal rival, José Serra (23,2% au premier tour, 38,7% au second), dauphin désigné du président Cardoso. Elle résulte également d'alliances tactiques inédites (jusque-là, le PT ne pactisait qu'avec des formations de gauche) avec de vieux caciques locaux conservateurs (l'un d'entre eux, José Sarney, occupe actuellement la présidence du Sénat) et avec le Parti libéral (PL), formation de centre-droit dont le chef, José Alencar, occupe aujourd'hui la vice-présidence de la République.

L'appui de ces caciques, autrefois vivement contestés par le PT pour leur pratiques néopatrimonialistes, a permis à Lula de bénéficier du vote de cette multitude d'électeurs des couches populaires enserrés dans leurs réseaux de clientèles (réseaux dont le nombre, l'étendue et l'efficacité reculent cependant au fil des ans). De son côté, l'alliance avec le PL a permis d'attirer les suffrages des électeurs évangélistes (15% de la population, dont les deux tiers de pentecôtistes, contre 9% en 1991), puisque plusieurs personnalités influentes du pentecôtisme siègent au PL et que diverses enquêtes d'opinion avaient démontré l'existence d'un vote évangélique (un évangélique sur quatre dit voter comme son pasteur l'indique, alors qu'un catholique sur six dit suivre les recommandations électorales du prêtre). D'autre part, José Alencar est de l'Etat du Minas Gerais, soit la seconde des unités fédératives du pays quant au nombre d'inscrits ; cette appartenance, habilement soulignée et exploitée, a valu au ticket Lula-Alencar bien des suffrages dans ce grand bassin électoral. Enfin et surtout, José Alencar est un important patron du textile. Sa présence et le nom de sa formation (parti « libéral ») tendait à faire croire que les chefs d'entreprise n'étaient plus hostiles à Lula et à prouver que le PT avait effectivement changé, qu'il n'était plus une formation socialiste et sectaire, mais un parti ouvert, réaliste et modérément de gauche (soit le positionnement de Cardoso en 1994). Bref, le score de Lula ne signifie nullement l'adhésion massive des Brésiliens aux thèses du PT. Si cela avait été le cas, les suffrages favorables aux candidats PTistes disputant les autres scrutins auraient été plus élevés.

Ainsi, au Congrès, le PT est loin d'être majoritaire. Il ne détient que 17,7% des sièges de la Chambre et 17,3% de ceux du Sénat. En outre, le fédéralisme fait que ce n'est point Brasília qui mène le jeu dans les unités fédératives, mais les exécutifs de celles-ci. Or, le PT n'a que trois gouverneurs sur vingt-sept, et ceux-ci ne sont à la tête que de petits Etats (Acre, Piauí, Mato Grosso do Sul) en termes politiques, démographiques ou économiques, le PT n'ayant pas réussi à conserver le gouvernorat de l'important Etat du Rio Grande do Sul.

Dans ces conditions, on comprend que le président Lula peine à obtenir du Congrès et des gouverneurs les appuis nécessaires aux modifications législatives et, plus encore, constitutionnelles que suppose la mise en oeuvre des réformes prévues dans le programme du candidat Lula. En effet, toute révision de la constitution exige des votes à la majorité des trois cinquième dans chacune des Chambres. Pour y parvenir, Lula doit, le Brésil étant un régime de type présidentiel, encourager la formation d'une coalition progouvernementale regroupant des formations de centre-droit en rétribuant ses principaux membres par l'octroi de généreuses subventions aux communes correspondant à leur base électorale et par la nomination de leurs protégés à des postes élevés de l'appareil d'Etat (le pouvoir discrétionnaire de nomination du président concerne près de 19.000 postes).

Retraites, dette et question agraire

Il en est ainsi des difficultés de l'adoption de la réforme des systèmes de retraites, celui du secteur privé (en déficit de 1,3% du PIB) et surtout celui de la fonction publique (en déficit de 3% du PIB, soit 11,8 milliards d'euros). Lula et son gouvernement souhaitent en effet, car, on le voit, il y a urgence financière, amender légèrement les règles du privé et modifier fortement celles du public. Côté recettes, ils veulent élever les cotisations des fonctionnaires actifs et en uniformiser les minima dans l'ensemble du pays (11% du salaire). Ils veulent aussi repousser l'âge du départ en retraite via une élévation du nombre d'annuités de service. De fait, aujourd'hui dans le public l'âge moyen de départ à la retraite est de quarante-huit ans pour les femmes et de cinquante-trois ans pour les hommes. Désormais, mais cette règle sera introduite par paliers, les hommes devront avoir atteint soixante ans, et les femmes cinquante-cinq. Ils veulent faire cotiser les fonctionnaires retraités dont les pensions atteignent ou dépassent les seuils d'imposition fiscale. Coté dépenses, ils veulent plafonner les pensions en alignant leur montant maximum sur celui du privé. En outre, les pensions des ex-fonctionnaires ne seront plus égales à 100% ou plus de leur dernier salaire, mais seront calculées sur les revenus des dernières années de service. Enfin, pour ne parler que des principales mesures de cette réforme, les veuves ou veufs des ex-fonctionnaires ne recevront plus 100% de la pension du défunt, mais 70%.

Toutes ces mesures ont d'autant plus mécontenté les fonctionnaires et leurs syndicats, que ceux-ci constituaient un des principaux pans de l'électorat PTiste. Or depuis des années, le PT et ces organisations avaient fortement critiqué la réforme des retraites (pourtant moins drastique) voulue par Cardoso. La grève partielle des fonctionnaires, l'hostilité farouche de ceux du pouvoir judiciaire ont dû faire reculer le gouvernement sur plusieurs points. Il est vrai que les partenaires de la coalition, espérant séduire ces mécontents et obtenir à l'avenir leur vote, ont menacé de ne rien voter si le projet restait en l'état. Le congrès aurait dû se prononcer fin août 2003. Il faudrait pourtant que le gouvernement l'emporte, car le déficit des caisses de retraite est beaucoup trop lourd, alors même que l'Etat brésilien manque d'argent.

En effet, depuis l'automne 1998, le FMI a prêté au Brésil plusieurs dizaines de milliards de dollars. En échange, le Brésil s'est engagé à ce que son budget primaire (c'est-à-dire hors charges d'intérêts de la dette) soit excédentaire, à hauteur de 3,1% du PIB en 1999 et de 0,25 points supplémentaires pour chacune des trois années suivantes. Mais sous la pression des marchés, le Brésil de Cardoso puis celui de Lula ont été contraints d'accroître cet excédent. Ainsi, fin 2003, celui-ci devra correspondre à 4,25% du PIB. Pour y parvenir (et il le faut, sinon les marchés vont perdre confiance, le risque-Brésil s'envoler, la devise dégringoler et le service de la dette devenir impayable), l'Etat doit limiter au maximum ses dépenses et ses ambitions de politiques redistributives.

Ainsi, face à l'extrême concentration des terres (1% des propriétaires terriens en possèdent plus de 43% tandis que 53% des paysans possèdent moins de 3% des surfaces cultivables), Lula s'était engagé à résoudre plus rapidement et plus efficacement que sous Cardoso le problème des douze millions de paysans sans terre. Il avait promis que l'Etat offrirait des terres à soixante mille familles en 2003 et les aiderait à s'y installer (le Mouvement des paysans sans terre, MST, espérait le chiffre de cent vingt-mille). Mais en juin, faute d'argent (l'indemnisation de propriétaires terriens mobilisant 70% des dépenses de l'enveloppe budgétaire consacrée à ce programme), Lula ne parlait plus que de trente-sept mille familles. Le MST, très déçu, multiplie donc depuis quelques semaines les occupations sauvages des terres des fazendeiros et réclame une véritable réforme agraire ; revendication qui suscite bien des craintes parmi les alliés modérés du PT, liés en partie aux grands agriculteurs. Au même moment, les occupations d'immeubles et de terrains par le Mouvement des sans-toit, particulièrement à São Paulo, déçu par la lenteur et le volume des aides gouvernementales pour les sans logis, irritent de plus en plus les couches possédantes, le patronat brésilien et, par voie de conséquence, les alliés modérés du gouvernement.

En somme, six mois après son arrivée à la tête du Brésil, Lula n'a pas pu encore changer grand-chose. Même son programme, baptisé « faim zéro », consistant à assurer trois repas quotidiens à environ six millions de familles très nécessiteuses connaît, bien qu'il soit d'un coût relativement modeste, des ratés, du moins des retards d'application, dus essentiellement au fait que les ministères concernés souffrent entre eux d'un manque de collaboration et que la plupart des membres des cabinets ministériels n'avaient pas d'expérience du pouvoir exécutif et de ses rouages complexes.

À l'été 2003, la croissance continue de ralentir (1,5% prévu au mieux cette année). La situation en Argentine (malgré l'envie argentino-brésilienne d'approfondir le Mercosul), la conjoncture mondiale et les menaces que font peser sur bien des secteurs les projets de l'ALCA (ZLEA en français, Zone de libre-échange des Amériques) laissent penser que la croissance ne sera guère plus forte en 2004. Or le chômage s'accroît (il atteint déjà 13% de la population active). Au sein des électeurs qui espéraient de l'arrivée de Lula un réel changement, la déception et les désillusions commencent à poindre. Plusieurs maires PTistes, à commencer par celui de la ville de São Paulo, sont déjà menacés de ne pas retrouver leur fauteuil lors des municipales d'octobre 2004. Si le PT devait connaître un échec lors de ce scrutin, la coalition progouvernementale n'y résisterait pas. Lula et le PT seraient alors fort isolés politiquement. Seront-ils encore en mesure de réformer le Brésil et de le rendre moins injuste ?