Compétence universelle:
aléas et doutes

par Frédéric Dopagne
Assistant en Droit international, UCL


La loi belge dite "de compétence universelle" a suscité, dès son adoption en 1993, et plus encore depuis sa modification en 1999, une remarquable vague denthousiasme. Enfin, les crimes les plus graves n'allaient plus demeurer impunis : la Belgique se dotait d'un instrument lui permettant d'en pourchasser les auteurs, quels qu'ils fussent. L'oeuvre, dont le caractère pionnier fut abondamment vanté, recueillit un tel suffrage qu'il ne semblait guère "politiquement correct", jusqu'il y a peu, de la critiquer. Les esprits paraissent cependant avoir récemment évolué. Progressivement, les doutes sur l'opportunité d'une telle législation ont été partagés par un plus grand nombre. Dans le désordre, des suggestions furent avancées pour « tempérer » l'application de la loi. On venait de s'en prendre, il est vrai, à "un gros poisson": le chef en exercice du gouvernement d'Israël... Il ne semble pas inutile, dans ces conditions, de faire succinctement le point sur la question. Car si l'on peut assurément se réjouir de la volonté politique affichée de participer à la nécessaire répression des crimes les plus odieux, force est de reconnaître que la loi ne laisse pas de susciter d'importantes difficultés.

Son adoption, le 16 juin 1993, fait initialement écho à certaines dispositions des Conventions de Genève de 1949, aux termes desquelles les parties contractantes sont tenues de rechercher les auteurs des infractions graves à ces Conventions et de les déférer à leurs tribunaux, à moins qu'elles ne préfèrent les remettre pour jugement à une autre partie contractante. Si la loi belge voit donc, à l'origine, son champ d'application limité aux crimes de guerre, que ceux-ci aient toutefois été commis dans le cadre d'un conflit armé international ou dans celui d'un conflit interne, son domaine sera par contre étendu aux crimes contre l'humanité et au crime de génocide à la faveur de la loi du 10 février 1999.

Deux traits caractéristiques de la loi méritent d'être soulignés. D'une part, elle dispose, depuis sa révision en 1999, que "l'immunité attachée à la qualité officielle d'une personne n'empêche pas" son application. D'autre part, elle accorde au juge belge une compétence universelle à l'égard des trois catégories d'infractions mentionnées ci-avant. Le problème de l'immunité a été au coeur des débats devant la Cour internationale de Justice dans la récente affaire Yerodia, du nom de l'ancien ministre congolais des Affaires étrangères contre qui un juge d'instruction de Bruxelles avait délivré un mandat d'arrêt international. La Cour a jugé qu'un ministre des Affaires étrangères bénéficiait à l'étranger, aussi longtemps qu'il était en exercice, d'une immunité de juridiction pénale et d'une inviolabilité totales qui le protégeaient contre tout acte d'autorité qui ferait obstacle à l'exercice de ses fonctions, et ce même dans le cas où il se serait rendu coupable de crimes de droit international. Ajoutons qu'il en va a fortiori de même des chefs d'État et de gouvernement. Voilà qui devrait déjà, à n'en pas douter, mettre un terme à un certain nombre de poursuites engagées, en Belgique, contre des dirigeants étrangers en exercice. Le premier avocat général près la Cour d'appel de Bruxelles s'est d'ailleurs fondé sur cette jurisprudence pour requérir, devant la Chambre des mises en accusation, l'irrecevabilité de l'action dirigée contre M. Sharon.

Pour des raisons techniques dans le détail desquelles il n'est pas utile d'entrer, la Cour internationale de Justice n'a pas substantiellement abordé, en revanche, la question de la compétence universelle du juge belge. Qu'en est-il donc à cet égard ?

La compétence universelle est généralement entendue, au moins en matière pénale, comme visant le pouvoir des tribunaux d'un État de connaître de certaines infractions indépendamment de tout lien de rattachement entre celles-ci et celui-là (lieu de commission de l'infraction, nationalité de son auteur ou de la victime). Classiquement, on (veut) en trouve(r) des exemples dans les multiples conventions internationales qui, dans des domaines variés (capture illicite d'aéronefs, prise d'otages, protection physique des matières nucléaires, torture, sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental, trafic de stupéfiants, sécurité du personnel des Nations unies, financement du terrorisme, etc.), font obligation à l'État partie sur le territoire duquel un suspect serait trouvé d'extrader celui-ci ou d'engager des poursuites à son encontre (aut dedere aut judicare), peu importe que l'infraction n'ait pas été perpétrée sur le territoire de l'État en question et que ni son auteur ni la victime ne soient des ressortissants de ce dernier. La compétence universelle est, dans ce système, obligatoire mais subsidiaire : ce n'est qu'à défaut d'extrader l'intéressé que l'État est tenu de le juger.

On peut se féliciter de ce que les États se mettent d'accord pour atteindre en commun certains objectifs, comme la répression d'infractions jugées graves. Comment ne pas apercevoir, cependant, les inouïes difficultés qu'un magistrat (instructeur) ne manquera pas d'affronter une fois saisi d'infractions commises à l'étranger, parfois à des milliers de kilomètres, par des étrangers contre des étrangers, dont il peut ne pas maîtriser la langue ? C'est là une lourde hypothèque qui pèse sur la validité de l'instruction et du jugement, alors que, s'agissant de faits réputés graves, l'on s'attend à ce que l'administration des preuves soit particulièrement rigoureuse. L'argument a été maintes fois soulevé à propos de la loi belge ; comme on le voit, il s'applique déjà à la forme "primitive" de compétence universelle, organisée par convention.


Une loi de compétence universelle

La compétence universelle des tribunaux belges en matière de crimes de guerre, de crimes contre l'humanité et de génocide ne repose pas, on l'aura compris, sur une convention du type de celles mentionnées ci-avant, qui contiendrait le principe aut dedere aut judicare. Elle résulte d'une loi, adoptée (unilatéralement) par la Belgique. Aux difficultés que l'on vient de signaler, inhérentes à toute compétence universelle quelle qu'en soit la source, ce procédé en ajoute d'autres, tout aussi aiguës.

Certes, le droit international ne défend aucunement aux États de "se saisir" d'une compétence extraterritoriale, notamment une compétence de répression universelle, contrairement à une opinion sans doute répandue. Dès l'instant, en effet, où les États sont par essence souverains, on conçoit qu'ils n'aient point à s'appuyer sur un titre quelconque pour exercer des compétences : il leur suffit à cet effet d'être souverains. La Cour permanente de Justice internationale l'a clairement affirmé dès 1927 dans l'affaire du navire Lotus : le droit international, en principe, ne défend pas aux États d'étendre leurs lois et leur juridiction à des personnes, des biens et des actes hors de leur territoire. Un tempérament doit néanmoins être ajouté, déjà indiqué par la Cour permanente : la liberté des États est limitée, dans quelques cas, par des "règles prohibitives". Il existe donc, ce qui se comprend sans peine, des limites à l'usage des compétences souveraines, destinées à en prévenir quelque abus. Il n'est pas impossible, à cet égard, que l'exercice d'une compétence universelle se heurte dans certaines circonstances au principe de non-intervention dans les affaires intérieures d'autrui. Les crimes visés par la loi belge n'appartiennent certes pas au "domaine réservé" de l'État. Là, cependant, où l'État principalement intéressé a fait le pari de la réconciliation plutôt que de s'engager dans une répression systématique, ne convient-il pas que les autres respectent ce choix ? Que l'on songe à l'exemple du Chili... Assurément, réconciliation ne signifie pas impunité. Mais l'équilibre entre pardon et punition devrait être décidé par l'État premier concerné : il s'agit, précisément, de son "affaire intérieure".

La compétence universelle accordée par la loi belge soulève, en tout état de cause, d'autres sérieux problèmes. Les quelques observations suivantes peuvent en particulier être faites.

Les crimes visés par la loi, par leur nature, impliqueront le plus souvent des autorités publiques, parfois les plus hautes de l'État. Les poursuites risquent fort, dans ces conditions, de plonger régulièrement l'exécutif dans l'embarras : le malaise du gouvernement vis-à-vis de l'action contre Ariel Sharon est à cet égard éloquent. Le problème n'est pas tant que ces litiges ne seraient point « justiciables » ; il est surtout que la conduite de la politique étrangère est, constitutionnellement, la tâche du gouvernement, non l'office des juges. L'application de la loi malmène, de toute évidence, ce principe élémentaire de séparation des pouvoirs. Rien n'était pourtant plus prévisible : dans un système où l'État n'est plus obligé de poursuivre, mais où il en a la faculté, c'est évidemment l'opportunité qui gouverne l'action des juges. Ne fût-ce que pour des raisons pratiques, ceux-ci ne traquent pas tous les tortionnaires, mais seulement certains. Tout argument de discrimination mis à part, on conçoit que ce partage puisse ne pas s'harmoniser avec les relations internationales de la Belgique.

Plus fondamentalement, on est bien en peine d'apercevoir ce qui, sur le plan politique, confère un titre à un État pour s'ériger de la sorte en justicier universel. Cette prétention unilatérale est bien éloignée de la tendance contemporaine à la coopération internationale, qui inspire les conventions « aut dedere aut judicare ». La loi belge trahit, sur ce point, une singulière conception de la vie en commun. Qu'adviendrait-il si chacun s'arrogeait le droit de rendre la justice au nom de tous ? On a moqué ceux qui mirent en garde contre la « monstrueuse cacophonie » qui en résulterait : peu d'États, paraît-il, se presseraient au portillon pour châtier les grands criminels. Mais c'est précisément le problème ! Pourquoi la justice « universelle » devrait-elle rester entre les mains de quelques puissances, essentiellement occidentales ? On peut espérer que la loi belge n'ait pas été conçue par ses promoteurs comme un (nouvel) outil de domination ; le risque demeure cependant qu'elle le devienne un jour.


Une compétence universelle par défaut

De manière récurrente, la loi a été présentée comme recelant l'originalité d'organiser une compétence universelle "par défaut" (in abstentia), dont l'exercice n'exigerait même pas que l'inculpé ait été trouvé sur le territoire du Royaume. Ce type de compétence, indépendante de tout lien de rattachement, est inconnu des conventions citées plus haut - par définition, l'obligation d'extrader (ou, à défaut, de juger) ne peut exister que si l'intéressé s'est réfugié sur le territoire de l'État concerné - comme de la pratique des États et de la jurisprudence.

L'affaire Yerodia a cependant donné récemment à la Chambre des mises en accusation de Bruxelles l'occasion de juger que les poursuites engagées sur la base de la loi étaient irrecevables à défaut pour l'accusé d'avoir été trouvé en Belgique. L'article 12 de la loi du 17 avril 1878, contenant le titre préliminaire du Code de procédure pénale, exige en effet, sous réserve de certaines exceptions - non applicables à la loi de compétence universelle -, que l'auteur de crimes ou de délits commis à l'étranger soit trouvé en Belgique. Il semble certes ressortir des travaux préparatoires de la loi de 1993 que le législateur entendait bel et bien créer une compétence universelle par défaut, mais il lui appartenait alors d'exprimer son intention dans le texte de la loi. En l'état, l'exigence de l'article 12 est applicable aux crimes visés par celle-ci, et la volonté postérieure du législateur est impuissante à la tenir en échec aussi longtemps qu'elle n'a pas pris la forme d'une dérogation expresse.

L'arrêt a été entrepris devant la Cour de cassation, mais on voit mal ce qui pourrait amener celle-ci à désavouer les solutions qu'il a consacrées. Rien, juridiquement, n'interdit par contre au législateur d'aménager, pour de bon cette fois, une compétence universelle affranchie de cette exigence de présence de l'inculpé. Le mécanisme, on l'a dit, est inconnu du droit international ; pour les raisons déjà exposées, et sous la même réserve du devoir de non-intervention, celui-ci ne paraît pas pour autant le prohiber. Il n'est pas sûr, toutefois, qu'en termes d'opportunité cela soit très souhaitable. En pratique, l'accusé est (presque) toujours absent : va-t-on imperturbablement juger par défaut ? Comment ne pas constater que pareille justice relèverait du simulacre, impuissante à voir ses prononcés effectivement mis en oeuvre, offrant aux victimes des satisfactions toutes symboliques ?

La loi de compétence universelle enregistre une heureuse prise de conscience : il faut combler les défaillances bien connues de la répression des crimes les plus graves. La manière dont la Belgique participe à l'entreprise est cependant, on l'aura compris, des plus paradoxales. À l'heure de la "communauté internationale", de la coopération judiciaire en matière pénale et, surtout, de la Cour pénale internationale, elle agit seule. Avec des bricolages. Il s'en faut de beaucoup que le droit et la justice y aient gagné.