par Joseph Yacoub
Professeur de sciences politiques à l'Université catholique de Lyon
Omniprésents, les mouvements revendicatifs minoritaires se multiplient d'une manière significative et se disséminent à travers le monde, dans l'organisme des sociétés civiles, et mettent en question le fondement même des Etats. Pour comprendre ce phénomène et ce qu'il prédit, il faut savoir apprécier le sens du renversement historique qu'il renferme: après un long mouvement d'unification qui a conduit au triomphe de l'Etat-nation au XXe siècle, le XXIe siècle sera sans doute celui de sa fragmentation. Plus précisément, le modèle de l'Etat-nation homogénéisant et le centralisme étatique paraissent maintenant anachroniques, car l'effort d'intégration opposé à l'émiettement cède désormais le pas à la différenciation. Ce véritable tournant historique, paradoxalement contemporain d'un mouvement inverse de mondialisation, impose donc un bouleversement du concept d'Etat-nation, la reconnaissance de la divisibilité du pouvoir d'Etat, de l'autonomie en son sein et de la singularité locale.
Montée en force des mouvements identitaires
Sous les Etats, il existe partout des minorités. Les minorités, c'est une histoire de biodiversité humaine. Le domaine des identités, des peuples minorisés et des communautés autochtones occupe désormais le devant de la scène partout dans le monde. Notre planète est un conglomérat d'innombrables minorités nationales et ethniques, culturelles, religieuses et confessionnelles, linguistiques, nomades, territoriales, transterritoriales, indigènes et tribales. Les mouvements minoritaires se multiplient partout d'une manière significative. Les fondements nationaux des Etats vacillent. Les Etats fédérés se désagrègent. Des menaces d'éclatement planent sur bon nombre de pays. En l'espace de quatre décennies, la configuration ethnogéographique du monde et la répartition spatiale des populations se sont considérablement modifiées. Le nombre d'Etats a nettement augmenté en un temps historique relativement court. Or, depuis quelque temps, faisant face à l'affaiblissement des cohésions nationales, à l'instabilité des Etats et aux flux migratoires, la montée de forces centrifuges va en se ravivant. Ce problème n'intéresse pas seulement un continent, il intéresse le monde. Des minorités se lèvent, des sous-Etats se créent. Des peuples se réveillent, s'organisent et s'activent d'une façon nouvelle. Ils font ainsi irruption sur la scène de l'histoire. Les années 1960 ont été témoins de l'émergence des mouvements minoritaires et régionalistes. Comment en est-on arrivé là ? Jusqu'où tout cela conduira-t-il? Certains parlent à ce propos de tribalisation de la planète. Rien n'est moins sûr.
Stato-nationalisation de la planète
Depuis l'origine, l'errance et la migration sont inhérentes à l'homme en quête toujours d'un mieux-être et de stabilité. Les êtres humains se sont divisé la planète, ont occupé les espaces et créé leurs niches écologiques pour vivre en société en fondant des Etats comme expression institutionnelle de leur communauté ethno-culturelle en harmonie avec la biosphère et en sanctuarisant les frontières pour mieux se protéger. Aujourd'hui, les Etats-nations intégrés pourtant dans l'économie mondiale par les flux d'échanges et d'investissements, des transports, du commerce mondial, des technologies de l'information et de la communication, se fragmentent et s'ethnicisent comme si on était incapable de penser autrement l'altérité dans les sociétés modernes. Nous vivons dans une planète à la fois composée, unitaire et holotype. Il y a à cet égard un double mouvement: homogénéisation économique et repli identitaire. La modernité économique et politique a envahi le monde.
Si le XXe siècle a été le siècle de la fin des empires et de la dislocation des entités polyethniques, il a aussi vu surgir des revendications nationales, le triomphe de l'Etat-nation souverain en Europe et sa planétarisation. Le XXIe siècle, quant à lui, sera le siècle de la fragmentation des Etats-nations, de leur transformation institutionnelle et structurelle, de leur régionalisation et de leur ethnicisation. Naguère l'Etat assimilait, aujourd'hui il purifie. Hier il absorbait, à présent il expulse.
Tout cela se fait - étonnant paradoxe - dans un contexte de mondialisation de sociétés supposées homogènes, une planète de plus en plus unie et un climat général d'universalisation. Ce processus est contradictoire. Les pays sont traversés par de nombreux mouvements sécessionnistes, mais cela n'empêche pas l'association et l'intégration des Etats dans des unions continentales, régionales et sous-régionales économiques, douanières, politiques et culturelles ainsi que l'émergence de nouvelles hégémonies stato-nationales. Seulement, vu les diversités antérieures de peuplement des pays et l'hétérogénéisation de plus en plus grande des populations en raison de forts mouvements migratoires, l'apparition de nouvelles entités politiques ne pourra se faire sans heurts graves et sans effets déstabilisants. À cela s'ajoute l'instrumentalisation des mouvements minoritaires par les grandes puissances et les sociétés transnationales. La carte du monde se redessine. De 188 Etats à présent, leur nombre est appelé à grossir et à se multiplier dans les décennies à venir.
Visibilité des revendications minoritaires
En tout état de cause, les minorités font désormais partie du paysage social à l'échelle planétaire. Elles bénéficient de plus en plus de visibilité après des décennies, voire des siècles d'occultation et d'assimilation forcée. Leur existence autonome par rapport à l'Etat est d'ores et déjà à l'ordre du jour. Après avoir été longtemps prohibée par les pouvoirs, la notion d'autonomie est entrée progressivement dans les m?urs et connaît un progrès intellectuel et normatif certain, que le droit international accepte désormais. Elle se résume par les principes suivants: égalité, dignité, fraternité entre tous les hommes et non-discrimination, traitement différencié et préférentiel (affirmative action), droit des peuples à l'autodétermination. On a beaucoup disserté sur le principe d'égalité et de non-discrimination. Le débat sur le contenu du droit des peuples à l'autodétermination ressurgit aujourd'hui sur de nouvelles bases et s'identifie souvent à l'indépendance. Quant au traitement préférentiel, il s'incarne selon des modalités différentialistes en fonction des pays, des cultures et des civilisations. L'Inde, l'Afrique du Sud, la Namibie et le Zimbabwe reconnaissent chacun à sa manière l'affirmative action. Il s'agit, par des mesures spécifiques et des pratiques différentielles, de rétablir une égalité affectée par les déséquilibres sociaux, raciaux, économiques et culturels, dans le but de les corriger et de concourir à l'intérêt général. Pour ce qui est de l'autonomie, son contenu institutionnel et sa portée peuvent également varier. Elle suppose la liberté face à l'Etat, c'est-à-dire la faculté octroyée à l'autre de s'autodéterminer et de s'autoaffirmer en toute responsabilité, ce qui implique en retour un sens de la solidarité et des devoirs.
L'Etat-nation mondialisé
Pour se constituer, l'Etat-nation moderne a imposé à partir du XVIe siècle une rigide homogénéisation ethnique, culturelle, linguistique et religieuse. Seulement, si ce phénomène a plus ou moins bien réussi en Europe - mais non sans douleurs - il rencontre dans les pays du Sud beaucoup de difficultés de mise en ?uvre (Monde arabe, Turquie, Asie, Océanie, Amérique latine) et parfois il a quasiment échoué comme en Afrique. Si le panarabisme et le panturquisme ont eu leurs moments de gloire, on assiste aujourd'hui à un net recul de ces idéologies nationalistes en raison de leur épuisement interne.
Expliquons-nous. L'Europe est le berceau de la stato-nation moderne dans ses composantes économiques, techniques, administratives, spirituelles, juridiques, policières et militaires. De là, elle s'est trouvée largement transplantée en Asie, en Afrique, en Amérique latine et en Océanie. L'humanité a été fascinée par les théories de l'Etat-nation à l'européenne. La construction de l'Etat-nation implique un groupe hégémonique lié au processus d'édification d'un espace politique commun sur des bases rationnelles, groupe qui prétend représenter toute la société, et des minorités en marge, laissées à la périphérie du corps social et politique, dont le sort est souvent réglé (parce qu'elles sont perçues comme une menace), soit par assimilation (absorption), soit par élimination (répression). C'est ainsi que la rationalité politique moderne s'est constituée. Ce modèle européen fit le tour du monde pour son efficacité certaine et parce qu'il était porteur d'universalité. Seulement, la construction de nouveaux Etats dans l'espace extra-européen ne pouvait se réaliser effectivement faute d'investissements et d'infrastructures de toutes sortes, et en raison du développement inégal couplé à des disparités interrégionales et au contexte d'hégémonie occidentale. Il en est résulté des Etats-nations fragiles, vassaux, parfois fictifs et frisant la caricature, qui voient émerger sans cesse des périphéries rivales, en insurrection avec le centre, et ainsi la naissance à l'infini de nouveaux Etats-nations. Il suffit à cet égard d'observer le remodèlement constant des frontières et l'émergence de nouveaux Etats à l'intérieur de l'Union indienne depuis 1947 et le changement de statuts des territoires, sans parler de la partition qui a donné naissance au Pakistan. Ce pays à l'infinie diversité compte aujourd'hui vingt-cinq Etats et sept territoires. Il a connu un premier redécoupage territorial pour homogénéiser ethniquement et linguistiquement les Etats en 1956. Le Nagaland est né en 1962, séparé de l'Assam pour donner satisfaction aux revendications des Nagas. Un Etat princier indépendant, le Sikkim (7096 km2, 2,5 millions d'habitants), pays himalayen, a été annexé par l'Inde en 1975.
Renaissance des stuctures régionales
Les Etats sont donc en échec d'unité nationale. Dès lors, le problème se pose avec une singulière acuité au Pakistan, en Chine, en Russie (Tchétchénie,....), en Géorgie (Abkhazie, Adjarie, Ossétie, etc.), au Nigéria (Haoussas, Yorubas, Ibos, Ogonis,....), en République démocratique du Congo (ex-Zaïre), au Sénégal (Casamance), en Algérie (Kabylie), au Mexique, au Brésil, en Inde (Assam, Cachemire, Pendjab,...), en Indonésie (Sulawezi, Timor oriental, Moluques, Atjeh, Kalimantan, Irian Jaya - nom indonésien de Papouasie -, Lombok, archipel Riau), aux Philippines (Mindanao et les îles Sulu), en Malaisie (Sarawak,...), au Myanmar (les Karens, les Kayas, les Kachins,...). Des pays jeunes, en mal de cohérence nationale, sont menacés d'émiettement: aussitôt nés, aussitôt moribonds. Les mouvements autonomistes fleurissent dans de nombreuses régions de l'Inde où les régions riches se démarquent des régions pauvres, comme le Kérala et le Tamil-Nadu. L'immense Etat indien d'Assam au nord-est fut démembré et a donné naissance à six Etats (Arunachal Pradesh, Assam, Meghalaya, Manipur, Mizoram, Tripura). Mais l'Assam n'est pas pour autant prémuni contre d'éventuelles tentatives séparatistes. En effet, en 1987, les Bodos demandent la création d'un Bodoland en Assam et une autonomie leur est octroyée en 1993, à telle enseigne que les Assamais commencent à se plaindre d'être relégués au rang de minorité dans leur propre pays. Comme naguère en Ethiopie et au Pakistan qui se sont scindés et ont vu naître l'Erythrée et le Bangladesh, nous assistons à présent à une décomposition, voire à un démantèlement de certains Etats sous le coup de micro- et macroconflits ethnorégionaux comme en République démocratique du Congo (Kasaï, Katanga, Kivu, la province de l'Ituri) et dans la région des grands lacs, en Somalie et au Soudan.
Droits reconnus et obligations des Etats
Mais quels sont les droits fondamentaux reconnus aux minorités par la communauté internationale? Il s'agit de droits civils et politiques, économiques, sociaux et culturels, parmi lesquels on peut mentionner:
- le droit de jouir de leur propre culture, de professer et de pratiquer leur propre religion et d'utiliser leur propre langue, en privé et en public, librement et sans ingérence ni discrimination quelconque ;
- le droit de participer à la vie culturelle, religieuse, sociale, économique et publique ;
- le droit de prendre une part effective au niveau national, et au niveau régional, aux décisions les concernant selon des modalités qui ne soient pas incompatibles avec la législation nationale du pays ;
- le droit de créer et de gérer leurs propres associations ;
- le droit d'établir et de maintenir, sans aucune discrimination, des contacts libres et pacifiques avec d'autres membres de leur groupe et avec des personnes appartenant à d'autres minorités, ainsi que des contacts au-delà des frontières avec des citoyens d'autres Etats auxquels elles sont liées par leur origine nationale ou ethnique ou par leur appartenance religieuse ou linguistique.
Le développement intégré
Le régime de protection des minorités précise utilement les devoirs des Etats à l'égard des minorités:
- les Etats ont le devoir de "protéger l'existence et l'identité des minorités, sur leurs territoires respectifs". Bien plus, ils doivent "favoriser l'instauration de conditions propres à promouvoir cette identité". À cet effet, ils promettent d'adopter "les mesures législatives ou autres", nécessaires pour préserver l'existence et l'identité des minorités.
- Les Etats s'engagent à prendre des initiatives pour que ces personnes puissent se prévaloir de leurs droits dans des conditions de pleine égalité devant la loi, et à créer des conditions susceptibles de leur permettre d'exprimer leurs propres particularités et de développer leur culture, leur langue, leurs traditions et leurs coutumes.
Dans ce cadre, il est important de relever l'intégration de la dimension développementaliste dans la problématique des minorités. À l'impératif du développement économique, on a ajouté le développement humain qui est devenu un axe d'approche privilégié et une stratégie d'évaluation du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). Autrement dit, quel est l'homme attributaire du développement? À ce propos, des mesures doivent être envisagées quant à la participation des minorités "au progrès et au développement économique de leur pays", dont "les politiques et les programmes nationaux" doivent être élaborés et mis en oeuvre compte tenu des "intérêts légitimes" des minorités. Qui plus est, les programmes de coopération et d'assistance entre Etats devraient être élaborés et mis en oeuvre en tenant dûment compte des intérêts légitimes des minorités. En matière d'échanges interétatiques sur les minorités, les Etats devraient coopérer notamment par l'échange d'informations et de données d'expérience au sujet des minorités et promouvoir le respect des droits contenus dans cet instrument afin de développer la compréhension mutuelle et la confiance.
Les minorités constituent une des questions clés et un des éléments substantiels qu'il s'agit d'intégrer dans la politique des Etats, dans les relations Nord-Sud (bilatérales et multilatérales) et les programmes de lutte contre les injustices en vue d'une meilleure gouvernance mondiale. Car de la solution de la question minoritaire dépendra en grande partie la paix de demain.
Joseph Yacoub
Joseph Yacoub est l'auteur de plusieurs ouvrages sur les minorités, notamment Les minorités dans le monde (Desclée de Brouwer, Paris, 934 p., mars 1998) et Au-delà des minorités. Une alternative à la prolifération des Etats, (Ed. de l'Atelier, Paris, septembre 2000, 234p.).
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