Le prix du sucre
par Alex Danau
Chargé de programme au Collectif Stratégies Alimentaires
L’objectif de l’Organisation commune des marchés (OCM), instauré en 1968 dans le secteur du sucre était de garantir un revenu équitable aux producteurs communautaires et l’auto-approvisionnement du marché communautaire. Depuis 1975, le protocole sucre a ouvert le marché communautaire au sucre de canne, lui garantissant le niveau de prix communautaire. La seconde grande modification du régime est intervenue en 1995 à l’issue de l’Uruguay Round, avec la limitation des restitutions à l’exportation. L’OCM s’est adaptée en prévoyant de réduire les quotas de production au cas où cette limite ne permettrait plus d’exporter l’excédent de sucre disponible sur le marché communautaire. Toutefois, le marché communautaire a provoqué un apport croissant de sucre et des réductions de quotas de production. L’OCM maintient un prix communautaire beaucoup plus élevé que le prix mondial, le marché de l’UE se révèle très attractif pour tout pays tiers. La situation risque désormais d’évoluer vers un approvisionnement croissant du marché communautaire par les pays tiers bénéficiant d'accords préférentiels, au détriment d’une production communautaire en recul progressif 1.
Le prix du sucre est trop élevé, beaucoup trop. Voilà le constat asséné dans nombre d’articles publiés à l’occasion des projets de réforme de la politique agricole commune ou lors de négociations internationales. Mais aussi à l’occasion des plaintes déposées auprès de l’organe de règlement des différends de l’Organisation mondiale du commerce par le Brésil, la Thaïlande et l’Australie. Les prix élevés de l’Union européenne sont aussi mis en cause par les campagnes de dénonciation du dumping conduites par l’ONG Oxfam international, sans parler de l’organisation européenne des consommateurs, toujours encline à dénoncer la cherté des produits agricoles.
Nous savons que ce n’est pas le prix du sucre qui détermine celui de la bouteille de « coca » que nous achetons. Comme le rappelait l’an dernier Franz Fischler, alors commissaire européen à l’Agriculture et en charge du projet de réforme de l’organisation commune du marché du sucre : « Eh bien ! Le prix du sucre mis en œuvre ne représente que 2% du prix d’une cannette de cette boisson hypersucrée ». L’exemple des sodas n’est pas anodin, car les industries consommatrices de sucre sont également les premières à dénoncer le régime sucre en vigueur dans l’Union européenne. Ce sont elles qui bénéficieront principalement de la baisse des prix du sucre, alors qu’en bout de course, les consommateurs n’en verront pas la couleur, étant donné le très faible impact d’une baisse des prix sur ce qu’ils paient.
Trois groupes bénéficient des bons prix offerts sur les marchés de l’UE : les producteurs de betteraves (qui cultivent en moyenne 6 ha de betterave), les industries productrices de sucre et les pays ACP bénéficiaires du protocole qui leur permet de jouir du prix communautaire garanti pour les quantités convenues (1,3 millions de tonnes). Pour ces trois groupes, les prix sont bons car rémunérateurs et stables (un prix minimum est garanti dans le cadre de cette OCM). A la stabilité du prix s’ajoute la stabilité des volumes, lesquels sont également convenus dans le cadre du système de quotas de production. C’est évidemment une situation particulièrement intéressante, tant pour les producteurs (les fermiers producteurs de betterave et les pays ACP bénéficiaires du protocole) que pour l’industrie de première transformation (sucreries et raffineries). Les prix sont bons parce qu’ils sont tout aussi valables pour les consommateurs finaux qui bénéficient également d’une sécurité et d’une stabilité d’approvisionnement en sucre produit au sein de l’UE. Voilà qui correspond aux principes fondateurs de la politique agricole commune, tels qu’ils sont consignés dans le Traité de Rome et repris dans la future Convention européenne. Alors, pourquoi changer un système qui fait ses preuves depuis près de quarante ans ?
La raison première de la réforme de l’OCM sucre est assurément sa non conformité au credo libre échangiste qui domine la Commission européenne et les gouvernements des pays membres. La communication (com 2004 final) de la Commission au Conseil et au Parlement européen introduit le projet de réforme en relevant les principaux reproches faits au régime sucre : « … ne pas favoriser la concurrence, de provoquer des distorsions du marché, de maintenir les prix à un niveau élevé pour les consommateurs et les utilisateurs et d’influer sur le marché mondial, en particulier sur les pays en développement. » Il n’y a là aucune référence aux principes de la politique agricole commune, tous les arguments avancés relèvent de la face marchande de L’Union. Rien non plus sur les bénéfices de la gestion de l’offre qui a essentiellement permis cette prévisibilité de la production, mais également une répartition de celle-ci entre les pays membres et les régions. Plus criant encore est le silence sur la neutralité budgétaire de cette organisation de marché, entièrement autofinancée par les prélèvements sur le prix garanti aux producteurs de betterave et de sucre. Seule la réexportation de l’équivalent du sucre importé des pays ACP et de l’Inde sous contingentement préférentiel est financée par le budget de l’Union.
Est-ce à dire que cette organisation commune du marché du sucre n’ait pas à être ajustée ? Certainement pas, car elle pèche par un point sensible, à savoir la production et l’exportation d’une partie conséquente de la production totale de sucre en dehors du système de quotas, ce qu’on appelle le sucre C. Et c’est bien là que le bât blesse, car les raisons internes de la réforme sont contestables, alors que les pressions externes, qu’elles soient pleinement justifiées ou non, ne dépendent plus uniquement des décisions propres à l’Union, mais de l’environnement international. Vu de la sphère internationale, le jeu se complique fortement. L’Union exporte 4,7 millions de tonnes de sucre (référence de l’Uruguay Round) se répartissant en trois catégories : 1,6 million de tonnes de sucre sous quota exportées à l’aide de subventions (mais il y a autofinancement par les producteurs) ; 1,6 million de tonnes de sucre équivalant les importations préférentielles des pays ACP et de l’Inde, exportées à l’aide de subventions financées par le budget européen ; et, enfin, 1,5 million de tonnes de sucre hors quota (sucre C), exportées sans subvention.
Les plaintes déposées par le Brésil, la Thaïlande et l’Australie, et la condamnation qui s’en est suivie par l’organe de règlement des différends de l’OMC, portaient sur les deux dernières catégories. Car, dès lors que les prix intérieurs de l’Union sont supérieurs à ceux des marchés internationaux, il lui est nécessaire de compenser par des subventions cette différence de prix pour rester concurrentielle sur ces marchés internationaux. Or, ces subventions sont limitées en vertu des engagements de l’Uruguay Round. Les dépassements des volumes subventionnés sont considérés comme contraires aux règles de l’OMC. Il est contestable que l’ORD ait considéré les exportations de sucre C comme étant subventionnées par le simple fait de la présence d’un prix intérieur supérieur à celui du marché mondial. Il n’en demeure pas moins que le sucre européen occupe une part des marchés internationaux qui lui est contestée.
La part de marché que le sucre européen occupe sur le marché intérieur de l’UE est également trop importante au regard du potentiel d’exportation des pays exportateurs de sucre les plus pauvres. Dans ce cas, c’est l’Union qui, de manière unilatérale, s’est elle-même proposée de donner un accès à son marché aux PMA, dans le cadre de son initiative « tout, sauf les armes » (EBA). Ce qui donne cet attrait au marché communautaire, c’est évidemment l’énorme pouvoir d’achat des centaines de millions de consommateurs et le « bon prix » en vigueur sur ce marché.
Pour les pays ACP et les pays les plus pauvres, aussi bien que pour les producteurs européens, les prix du marché de l’Union sont des prix rémunérateurs et ils doivent le rester. Pourtant, le projet de réforme du régime sucre se propose de baisser ce prix de 37%, ce qui est considérable. Cette forte baisse s’explique par la nécessité de décourager l’accès au marché européen pour les pays les plus pauvres qui bénéficient de l’EBA, car l’afflux non contrôlé de sucre en provenance de ces pays - les quantités ne sont pas limitées - torpillerait la réforme. Il est d’ailleurs à craindre que la baisse de prix ne sera pas suffisante pour décourager cet afflux, d’autant plus qu’il y a un réel risque que ces pays utilisent du sucre meilleur marché que le leur, le sucre du Brésil en l’occurrence, pour doper leurs exportations vers l’Union, phénomène qui s’est déjà produit dans le cadre des accords avec les Balkans. Ce sont ces pratiques de « swap » que craignent particulièrement les producteurs européens qui demandent que les importations sous l’EBA soient contingentées.
Il semble en tout cas préférable de consentir une limitation de la production au bénéfice d’un prix rémunérateur. C’est la voie soutenue non seulement par les producteurs européens, mais également par les pays ACP et les PMA qui se sont prononcés sur la question. Ce n’est actuellement pas cette voie que propose la Commission en engageant une réforme basée sur la baisse des prix et la libéralisation des volumes, car si les quotas sont réduits, le sucre C n’aura d’autre limitation que la course à la compétitivité.
Alex Danau
1 D’après AGRI/63362/2004, Commission européenne.