hémisphères

Depuis le 23 juin 2000, les rapports entre l’Union européenne et les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) sont entrés dans une ère nouvelle, celle de l’Accord de Cotonou. Signé entre les quinze pays membres de l’UE à cette date et septante-sept pays ACP, celui-ci est entré en vigueur, il y a un peu plus d’un an et demi, le 1^er avril 2003. Cet accord qui succède aux précédentes conventions de coopération Europe-ACP (Yaoundé I et II, Lomé I, II, III et IV), s’inscrit dans le long terme, puisqu’il est établi pour vingt ans (révisable tous les cinq ans). L’Union mobilise le neuvième Fonds européen de développement (FED) de 13,5 milliards d’euros, plus un reliquat du FED précédent de 9,9 milliards d’euros, sans oublier les ressources propres de la Banque européenne d’Investissement (BEI) de 1,7 milliard d’euros.

S’il est encore trop tôt pour tirer des conclusions quant aux changements qu’il apporte et à ses effets sur le terrain, sa première année d’existence présente déjà quelques problèmes qui n’ont pas forcément à voir avec une quelconque maladie de jeunesse. C’est que, à l’instar du « nouveau paradigme » du PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers) cher à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international, l’Accord de Cotonou cherche entre autres à mettre en œuvre un « développement participatif » en élargissant le rôle des acteurs non étatiques (dont la « société civile ») aux contours mal définis et dont l’existence même est remise en cause dans un espace public local par ailleurs souvent jugé hypothétique.

L’Accord de Cotonou entre OMC et PRSP

L’Accord de Cotonou propose de poursuivre fondamentalement deux objectifs qui illustrent à la fois la connexité contemporaine des enjeux du développement et des enjeux macroéconomiques, mais aussi le manque de personnalité des politiques européennes en matière de relations commerciales et de coopération au développement avec les pays de l’ex Tiers-Monde. Tout d’abord, il s’agit de faciliter l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale, par la libéralisation des échanges économiques, l’ouverture des marchés nationaux aux investissements directs étrangers et la compétition tous azimuts entre Etats. A ce titre, l’Accord de Cotonou participe au processus d’harmonisation à l’échelon mondial des règles de fonctionnement du commerce et de la finance. D’un certain point de vue, l’Accord de Cotonou met d’ailleurs les économies ACP au pas des grandes règles de la finance et du commerce mondial. L’article 41 encourage les pays ACP à mettre en œuvre l’AGCS, l’article 46 concerne l’application de l’ADPIC (Accord des Droits de Propriété intellectuelle relative au Commerce) et l’article 67 s’assure du respect des plans d’ajustement structurel du FMI par les pays ACP.

Le second objectif s’inscrit en écho au prétendu « nouveau paradigme » du PRSP mis sur pied conjointement par le FMI et la Banque mondiale à la fin des années nonante. Ce paradigme réduit la question du développement à celle de la pauvreté dont l’éradication est attendue principalement par le retour à la croissance, lequel ne peut se produire d’une part sans une insertion performante de ces pays dans l’économie globalisée et d’autre part sans l’instauration d’un paradigme réellement participatif, c’est-à-dire impliquant au-delà du binôme Etat – bailleurs de fonds, des représentants des sociétés civiles émergentes. Le « paradigme du PRSP » comme l’Accord de Cotonou impliquent que dorénavant les plans de lutte doivent ainsi être plus efficaces, c’est-à-dire être axés sur la réalisation d’objectifs mesurables en termes de résultats concrets. A cette fin, les plans et les programmes de développement doivent aujourd’hui être adaptés à chaque pays en se basant sur « une large participation de la société civile, des institutions élues, des principaux donateurs et des IFI pertinentes » (1). On retrouve cette idée d’une meilleure adaptation des stratégies de développement par la participation de tous les acteurs dès l’article 2 de l’Accord de Cotonou. Les toutes jeunes sociétés civiles deviennent des maillons incontournables de la gestion contemporaine du développement.

En route vers la Co-Governance

Le « paradigme » du PRSP comme l’Accord de Cotonou, attribuent un rôle nettement élargi aux organisations de la société civile, rôle qui ne se limite plus à la simple mise en œuvre des projets de développement comme c’était encore le cas dans les années nonante. Il est également demandé à ces organisations de participer à l’élaboration, à l’application et à l’évaluation des stratégies et des programmes de développement. Le Courrier, le magazine européen de la coopération ACP-UE, se félicite : par l’Accord de Cotonou et la consécration d’un développement participatif, « un déficit démocratique a été comblé. »(2). Dans le cas de sociétés du Sud pauvres mais démocratiques (comme c’est le cas du Bénin par exemple), on ne voit pas bien en quoi le renforcement du rôle développeur d’opérateurs privés dont la légitimité publique repose le plus souvent sur une autoaffirmation de leur représentativité face à un gouvernement sorti des urnes constituerait une réelle avancée démocratique. Dans le cas de régimes dictatoriaux, la contestation éventuelle d’organisations de la société civile à un Etat autoritaire (encore que cet autoritarisme soit borné par l’existence même de ce type d’acteurs non étatiques !) ne garantit pas plus de "légitimité développeur" et de représentativité politique et sociale à ces organisations. Le piège d’une idéalisation sans nuance de la société civile et de ses acteurs est dès lors bien présent.

Par le paradigme du développement participatif on entrerait ainsi dans cette ère de la « Co-Governance » (2). Cette situation caractérise un Etat à la souveraineté rognée à la fois par le haut, par les grandes agences internationales de développement et les contingences du marché globalisé et, par le bas, par les « acteurs non étatiques » ou les « organisations de la société civile » appelées, dans le cadre des réseaux de soutiens transnationaux de la coopération internationale, à prendre en charge avec la même légitimité que le pouvoir politique constitué, la définition, la gestion et l’évaluation des programmes de développement. Il n’est pas certain non plus que, pour ce qui est des situations africaines posttransitionnelles, l’ouverture de l’ère de la Co-Governance renforce la légitimité des Etats réformés et des nouveaux régimes (parfois) démocratiques.

Les limites de l’incantation à la société civile

Tandis que la Banque mondiale et le FMI emploient le terme « société civile » l’Union européenne a recours à l’expression non moins vague d’« acteurs non étatiques ». Quels que soient les termes employés, ces bailleurs éprouvent le même problème à identifier localement des interlocuteurs crédibles et représentatifs. Le caractère vague de ces définitions ouvre la porte à toutes les interprétations possibles en reportant localement la question de la sélection et de la représentativité des participants aux nouveaux partenariats.

Les schémas du développement participatif de la Banque mondiale et du FMI et de l’Union européenne reposent sur une division (et non une opposition) radicale des opérateurs étatiques et non étatiques du développement à trois niveaux d’intervention (définition, application et évaluation des programmes et des projets de développement). Cependant, dans le cas africain par exemple, un large consensus se dégage parmi les politologues, les sociologues et les anthropologues contemporains pour souligner l’impossibilité de dégager un espace propre à la « société civile » en raison, grosso modo, de deux scénarios bien connus : celui d’un Etat intégral cherchant à pénétrer le plus profondément la société afin de la régenter et celui de l’Etat rhizome où cet Etat est à son tour gangrené par les logiques factionnelles et communautaires en cours dans la société. L’Accord de Cotonou, comme le PRSP, suppose qu’on puisse identifier clairement les acteurs appartenant à l’Etat et ceux relevant d’un secteur non étatique extrêmement large et, par corollaire, que les frontières entre le privé et le public soient clairement définissables. En Afrique, qui représente quand même les 2/3 des Etats ACP impliqués dans l’Accord, les situations de chevauchement quotidiennement observées entre des positions occupées par les individus simultanément dans le champ économique, politique et associatif rendent simplement inopérante cette division essentielle au bon fonctionnement de ces nouveaux partenariats. Concrètement, les cas de (hauts) fonctionnaires leaders d’ONG ou chefs d’une petite entreprise du secteur informel sont loin d’être isolés. L’on peut dès lors penser que ce nouveau paradigme participatif va surtout bénéficier à cette classe d’opérateurs à la fois privés et publics du développement.

D’autre part, face au défi que représente la sélection des « acteurs non étatiques » des sociétés locales dans le processus de consultation, d’application et d’évaluation des programmes contemporains de développement, le danger est grand de voir uniquement sélectionnées des associations déjà établies et déjà (re) connues par les pouvoirs publics et des bailleurs de fonds. Rappelons que la plupart de ceux-ci ont, dans les années nonante, développé des politiques de renforcement de nouvelles structures associatives (aux premiers rangs desquelles les ONG) et impliqué régulièrement ces nouveaux opérateurs de développement dans l’application de leurs projets. Le danger est donc de fonctionner en vase clos et de constater, in fine, la non-appropriation des programmes de développement par les populations locales. A court terme, en Afrique tout du moins, il ne serait pas étonnant de constater, par le truchement de ce développement à prétention participative, le renforcement des positions dominantes acquises ou récupérées par des acteurs de l’élite qui ont réussi, dans la période dite de « transition » des années nonante, à multiplier les voies d’accès aux ressources nécessaires pour le maintien de leur hégémonie (qui par la création d’une ONG, qui par le maintien ou l’amélioration de sa position dans l’appareil d’Etat, qui par l’essor de ses activités économiques plus ou moins formalisées et plus ou moins légales). Il se peut également que, par la suite, les logiques factionnelles et la gestion de la dette communautaire autorisent la redistribution d’une partie de ces ressources vers d’autres « acteurs non étatiques » laissés pour compte dans un premier temps par le processus de développement participatif. C’est là, semble-t-il, la condition réelle d’appropriation du nouvel ordre développeur mondial par les populations africaines qui devraient représenter une bonne partie des populations bénéficiaires et mobilisées à la faveur de ce développement participatif. En espérant que ni le découragement, ni le cynisme, ni les effets de mode n’aient fait leur œuvre entre-temps.



Coopération

De quelques limites du nouvel ordre développeur international par Gautier Pirotte Docteur en sociologie, Chargé de recherches au FNRS
Depuis le 23 juin 2000, les rapports entre l’Union européenne et les pays ACP (Afrique-Caraïbes-Pacifique) sont entrés dans une ère nouvelle, celle de l’Accord de Cotonou. Signé entre les quinze pays membres de l’UE à cette date et septante-sept pays ACP, celui-ci est entré en vigueur, il y a un peu plus d’un an et demi, le 1^er avril 2003. Cet accord qui succède aux précédentes conventions de coopération Europe-ACP (Yaoundé I et II, Lomé I, II, III et IV), s’inscrit dans le long terme, puisqu’il est établi pour vingt ans (révisable tous les cinq ans). L’Union mobilise le neuvième Fonds européen de développement (FED) de 13,5 milliards d’euros, plus un reliquat du FED précédent de 9,9 milliards d’euros, sans oublier les ressources propres de la Banque européenne d’Investissement (BEI) de 1,7 milliard d’euros. S’il est encore trop tôt pour tirer des conclusions quant aux changements qu’il apporte et à ses effets sur le terrain, sa première année d’existence présente déjà quelques problèmes qui n’ont pas forcément à voir avec une quelconque maladie de jeunesse. C’est que, à l’instar du « nouveau paradigme » du PRSP (Poverty Reduction Strategy Papers) cher à la Banque mondiale et au Fonds monétaire international, l’Accord de Cotonou cherche entre autres à mettre en œuvre un « développement participatif » en élargissant le rôle des acteurs non étatiques (dont la « société civile ») aux contours mal définis et dont l’existence même est remise en cause dans un espace public local par ailleurs souvent jugé hypothétique. L’Accord de Cotonou entre OMC et PRSP L’Accord de Cotonou propose de poursuivre fondamentalement deux objectifs qui illustrent à la fois la connexité contemporaine des enjeux du développement et des enjeux macroéconomiques, mais aussi le manque de personnalité des politiques européennes en matière de relations commerciales et de coopération au développement avec les pays de l’ex Tiers-Monde. Tout d’abord, il s’agit de faciliter l’intégration progressive des pays ACP dans l’économie mondiale, par la libéralisation des échanges économiques, l’ouverture des marchés nationaux aux investissements directs étrangers et la compétition tous azimuts entre Etats. A ce titre, l’Accord de Cotonou participe au processus d’harmonisation à l’échelon mondial des règles de fonctionnement du commerce et de la finance. D’un certain point de vue, l’Accord de Cotonou met d’ailleurs les économies ACP au pas des grandes règles de la finance et du commerce mondial. L’article 41 encourage les pays ACP à mettre en œuvre l’AGCS, l’article 46 concerne l’application de l’ADPIC (Accord des Droits de Propriété intellectuelle relative au Commerce) et l’article 67 s’assure du respect des plans d’ajustement structurel du FMI par les pays ACP. Le second objectif s’inscrit en écho au prétendu « nouveau paradigme » du PRSP mis sur pied conjointement par le FMI et la Banque mondiale à la fin des années nonante. Ce paradigme réduit la question du développement à celle de la pauvreté dont l’éradication est attendue principalement par le retour à la croissance, lequel ne peut se produire d’une part sans une insertion performante de ces pays dans l’économie globalisée et d’autre part sans l’instauration d’un paradigme réellement participatif, c’est-à-dire impliquant au-delà du binôme Etat – bailleurs de fonds, des représentants des sociétés civiles émergentes. Le « paradigme du PRSP » comme l’Accord de Cotonou impliquent que dorénavant les plans de lutte doivent ainsi être plus efficaces, c’est-à-dire être axés sur la réalisation d’objectifs mesurables en termes de résultats concrets. A cette fin, les plans et les programmes de développement doivent aujourd’hui être adaptés à chaque pays en se basant sur « une large participation de la société civile, des institutions élues, des principaux donateurs et des IFI pertinentes » (1). On retrouve cette idée d’une meilleure adaptation des stratégies de développement par la participation de tous les acteurs dès l’article 2 de l’Accord de Cotonou. Les toutes jeunes sociétés civiles deviennent des maillons incontournables de la gestion contemporaine du développement. En route vers la Co-Governance Le « paradigme » du PRSP comme l’Accord de Cotonou, attribuent un rôle nettement élargi aux organisations de la société civile, rôle qui ne se limite plus à la simple mise en œuvre des projets de développement comme c’était encore le cas dans les années nonante. Il est également demandé à ces organisations de participer à l’élaboration, à l’application et à l’évaluation des stratégies et des programmes de développement. Le Courrier, le magazine européen de la coopération ACP-UE, se félicite : par l’Accord de Cotonou et la consécration d’un développement participatif, « un déficit démocratique a été comblé. »(2). Dans le cas de sociétés du Sud pauvres mais démocratiques (comme c’est le cas du Bénin par exemple), on ne voit pas bien en quoi le renforcement du rôle développeur d’opérateurs privés dont la légitimité publique repose le plus souvent sur une autoaffirmation de leur représentativité face à un gouvernement sorti des urnes constituerait une réelle avancée démocratique. Dans le cas de régimes dictatoriaux, la contestation éventuelle d’organisations de la société civile à un Etat autoritaire (encore que cet autoritarisme soit borné par l’existence même de ce type d’acteurs non étatiques !) ne garantit pas plus de "légitimité développeur" et de représentativité politique et sociale à ces organisations. Le piège d’une idéalisation sans nuance de la société civile et de ses acteurs est dès lors bien présent. Par le paradigme du développement participatif on entrerait ainsi dans cette ère de la « Co-Governance » (2). Cette situation caractérise un Etat à la souveraineté rognée à la fois par le haut, par les grandes agences internationales de développement et les contingences du marché globalisé et, par le bas, par les « acteurs non étatiques » ou les « organisations de la société civile » appelées, dans le cadre des réseaux de soutiens transnationaux de la coopération internationale, à prendre en charge avec la même légitimité que le pouvoir politique constitué, la définition, la gestion et l’évaluation des programmes de développement. Il n’est pas certain non plus que, pour ce qui est des situations africaines posttransitionnelles, l’ouverture de l’ère de la Co-Governance renforce la légitimité des Etats réformés et des nouveaux régimes (parfois) démocratiques. Les limites de l’incantation à la société civile Tandis que la Banque mondiale et le FMI emploient le terme « société civile » l’Union européenne a recours à l’expression non moins vague d’« acteurs non étatiques ». Quels que soient les termes employés, ces bailleurs éprouvent le même problème à identifier localement des interlocuteurs crédibles et représentatifs. Le caractère vague de ces définitions ouvre la porte à toutes les interprétations possibles en reportant localement la question de la sélection et de la représentativité des participants aux nouveaux partenariats. Les schémas du développement participatif de la Banque mondiale et du FMI et de l’Union européenne reposent sur une division (et non une opposition) radicale des opérateurs étatiques et non étatiques du développement à trois niveaux d’intervention (définition, application et évaluation des programmes et des projets de développement). Cependant, dans le cas africain par exemple, un large consensus se dégage parmi les politologues, les sociologues et les anthropologues contemporains pour souligner l’impossibilité de dégager un espace propre à la « société civile » en raison, grosso modo, de deux scénarios bien connus : celui d’un Etat intégral cherchant à pénétrer le plus profondément la société afin de la régenter et celui de l’Etat rhizome où cet Etat est à son tour gangrené par les logiques factionnelles et communautaires en cours dans la société. L’Accord de Cotonou, comme le PRSP, suppose qu’on puisse identifier clairement les acteurs appartenant à l’Etat et ceux relevant d’un secteur non étatique extrêmement large et, par corollaire, que les frontières entre le privé et le public soient clairement définissables. En Afrique, qui représente quand même les 2/3 des Etats ACP impliqués dans l’Accord, les situations de chevauchement quotidiennement observées entre des positions occupées par les individus simultanément dans le champ économique, politique et associatif rendent simplement inopérante cette division essentielle au bon fonctionnement de ces nouveaux partenariats. Concrètement, les cas de (hauts) fonctionnaires leaders d’ONG ou chefs d’une petite entreprise du secteur informel sont loin d’être isolés. L’on peut dès lors penser que ce nouveau paradigme participatif va surtout bénéficier à cette classe d’opérateurs à la fois privés et publics du développement. D’autre part, face au défi que représente la sélection des « acteurs non étatiques » des sociétés locales dans le processus de consultation, d’application et d’évaluation des programmes contemporains de développement, le danger est grand de voir uniquement sélectionnées des associations déjà établies et déjà (re) connues par les pouvoirs publics et des bailleurs de fonds. Rappelons que la plupart de ceux-ci ont, dans les années nonante, développé des politiques de renforcement de nouvelles structures associatives (aux premiers rangs desquelles les ONG) et impliqué régulièrement ces nouveaux opérateurs de développement dans l’application de leurs projets. Le danger est donc de fonctionner en vase clos et de constater, in fine, la non-appropriation des programmes de développement par les populations locales. A court terme, en Afrique tout du moins, il ne serait pas étonnant de constater, par le truchement de ce développement à prétention participative, le renforcement des positions dominantes acquises ou récupérées par des acteurs de l’élite qui ont réussi, dans la période dite de « transition » des années nonante, à multiplier les voies d’accès aux ressources nécessaires pour le maintien de leur hégémonie (qui par la création d’une ONG, qui par le maintien ou l’amélioration de sa position dans l’appareil d’Etat, qui par l’essor de ses activités économiques plus ou moins formalisées et plus ou moins légales). Il se peut également que, par la suite, les logiques factionnelles et la gestion de la dette communautaire autorisent la redistribution d’une partie de ces ressources vers d’autres « acteurs non étatiques » laissés pour compte dans un premier temps par le processus de développement participatif. C’est là, semble-t-il, la condition réelle d’appropriation du nouvel ordre développeur mondial par les populations africaines qui devraient représenter une bonne partie des populations bénéficiaires et mobilisées à la faveur de ce développement participatif. En espérant que ni le découragement, ni le cynisme, ni les effets de mode n’aient fait leur œuvre entre-temps. Gautier Pirotte (1) Fonds monétaire international, Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté. Questions d’ordre opérationnel, New York, IMF, 1999 p 2. (Disponible on line : www.imf.org). (2) Dossier "Les acteurs non étatiques et Cotonou", Le Courrier, n°199, juillet-août 2003, p. 24. (3) ACKERMAN J., "Co-Governance for Accountability: Beyond "Exit" and "Voice" ", World Development, Volume 32, Issue 3 , March 2004, pp. 447-463.
Sélection bibliographique : Thèse : L’invention des sociétés civiles en Europe de l’Est (Roumanie) et en Afrique subsaharienne (Bénin), Université de Liège, Faculté d’Economie, de Gestion et de Sciences sociales, février 2002. Ouvrage : Une société civile postrévolutionnaire. Etude du nouveau secteur ONG en Roumanie. Le cas de Iasi. Louvain-la-Neuve, Academia-Bruylant, 2003. Articles : "Société civile et transition. Un regard sur l’évolution du projet de constitution d’une société civile en Roumanie postcommuniste", Transitions, vol. XLIII, 2002, n°1, pp. 11-126. (Avec Marc Poncelet), "Eveil des sociétés civiles en milieu urbain et organisations non gouvernementales : les exemples de Cotonou et Lubumbashi", Autrepart (Ex Revue de l’Orstom), n°23, septembre 2002, pp. 73-88.

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